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Dossier: História Conceptual no Mundo Luso-Brasileiro. 1750-1850

Federalismo

Fédéralisme
Federalismo
Ivo Coser
p. 65-81

Resumos

Procura-se aqui compreender a formação do conceito de federalismo e de interesse provincial no debate político brasileiro do século XIX. Este foi formulado inicialmente como um sinónimo de confederação, como revela o debate político na constituinte de 1823. Durante os anos 1830, as inovações realizadas no arranjo político norte-americano após a convenção de 1787 foram recebidas pela elite política brasileira. O pensamento federalista articulado em torno do Código do Processo entendia que a descentralização deve permitir que o cidadão situado no município participe da montagem do aparelho judiciário e defendia que os funcionários fossem retirados da própria província. As revoltas regenciais levaram a uma reformulação do pensamento federalista, dando agora precedência ao interesse provincial. A descentralização deveria ser conduzida pelo legislativo provincial em detrimento dos municípios e o pacto federativo deveria ser entendida como um espaço onde os diversos interesses das províncias impulsionam o desenvolvimento nacional e controlam o poder público.

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1A definição contemporânea de federalismo apresenta-o como um sistema de governo no qual o poder é dividido entre o governo central (a União) e os governos regionais. O federalismo é definido, na sua acepção positiva, como um meio termo entre um governo unitário, com os poderes exclusivamente concentrados na União, e uma confederação, na qual o poder central seria nulo ou fraco. Por sua vez, a confederação é caracterizada como uma aliança entre Estados independentes. Neste sistema o governo central não pode aplicar as Leis sobre os cidadãos sem a aprovação dos Estados, que seriam em última instância a fonte da soberania. A diferença essencial entre a Federação e a Confederação está no fato de que na primeira o governo central possui poder sobre os cidadãos dos estados ou províncias que compõem a União, sem que esta ação tenha que ser acordada pelos estados (Elliot (1974), Levi (1986), Bulpitt (1996) e Grant (1996)).

2No debate político brasileiro, a percepção de que Federação e Confederação eram termos que se referiam a conteúdos políticos distintos foi se firmando lentamente ao longo do século XIX, a partir da compreensão da inovação presente no arranjo político norte-americano implantado com a Convenção da Filadélfia, em 1789. Anteriormente os termos Federação e Confederação eram utilizados como sinônimos. A partir de 1834 as diferenças entre esses dois conceitos emergem com clareza.

3Em 1798, D. Rodrigo de Souza Coutinho, importante membro da burocracia do estado português, buscava implementar uma reforma do Império Português de maneira a modernizá-lo. Na sua visão, os domínios da América eram a base da grandeza do Império. Este fato levava o político português a considerar que a parte européia do Império seria a capital e o centro, o restante deveria ser encarado «... como províncias da monarquia, condecoradas com as mesmas honras e privilégios (...) todas sujeitas ao mesmo sistema administrativo» (Apud Maxwell, 1985, p.239). O plano de D. Rodrigo de Souza Coutinho previa para o Brasil dois governos, um localizado no Pará e outro no Rio de Janeiro. Em 1799, o político português iria escrever que o «o sistema Federativo o mais análogo à situação física de Portugal no Globo.» (Apud Maxwell, 1985, p. 254). O uso do termo Federativo apontava para o reforço do papel dos domínios coloniais, em particular do Brasil, já visto naquela época como a parte mais importante do Reino; tratava-se de elevar o status do Brasil alçando-o ao patamar de província do Reino, como as situadas no continente europeu.

4O uso que D. Rodrigo fez do termo federativo revelava uma ruptura com o conteúdo anterior deste. O conceito de Federação apresentava um sentido histórico preciso, qual seja: Estados autônomos que firmavam um pacto de unidade. D. Rodrigo defendia a aplicação de um «sistema federativo» ao Império Português, sendo que este não era formado por Estados independentes, mas por colônias submetidas a um centro. D. Rodrgio buscava no uso do termo «Federativo» um arranjo institucional que permitisse à colônia mais rica do Império uma autonomia e um desenvolvimento econômico maior, sem que este fato implicasse a ruptura com a metrópole.

5A transferência da Corte portuguesa para o Brasil, em 1808, implicou mudanças significativas para a parte americana do Império. A liberdade de comércio e a transferência da justiça para a colônia foram aspectos centrais desse processo. Com a abertura dos portos a colônia passava a negociar com as principais praças comerciais européias. O deslocamento da justiça representou um acesso mais rápido aos pedidos de revista de processos. A colônia passou a usufruir de prerrogativas idênticas aquelas da parte européia do Império.

6Em 1821, nos debates parlamentares da constituinte de Lisboa, o termo Federalismo/Confederação reaparece nas propostas para o reordenamento constitucional do Império Português. Em Fevereiro, estava em discussão o projeto acerca da suspensão dos magistrados. Para uma corrente política tal poder caberia exclusivamente ao rei e para outra corrente existiriam no Brasil autoridades locais capazes de realizarem tal ato. O primeiro grupo político era chamado de «integracionistas» e considerava que não deveria haver distinções entre as partes do Império Português, este seria uma única nação. As partes que comporiam o Império Português deveriam estar submetidas ao mesmo centro político.

7O deputado António Carlos, eleito pela província de São Paulo, era um defensor da autonomia das autoridades locais para a suspensão dos magistrados. Segundo o deputado, o Império Britânico, os Estados Unidos da América e o reino da Suíça permitiam que autoridades locais suspendessem os magistrados. Observemos que a Suíça era designada na época como «Confederação Helvética». A discussão envolvia outro aspecto extremamente importante: essa atribuição garantiria a igualdade entre os «povos do Brasil e de Portugal». Com esta afirmação António Carlos deixava claro que o reino era formado por dois povos e que o arranjo político institucional a ser adotado deveria respeitar essa especificidade. O deputado Trigoso, eleito em Portugal, opôs-se a essa interpretação e aos exemplos mencionados pelo deputado paulista nos seguintes termos: «Os países citados tinham pactos antes de serem unidos; confederaram-se para fazer um Estado.» (Apud Berbel, 1999, p.128). Para o deputado Trigoso, o Império Português não era formado por povos autônomos que deliberaram formar um pacto de união, mas uma nação formada por cidadãos portugueses situados em continentes diferentes. Observe-se o uso do termo pacto que está na definição latina da palavra «foedus», que vem a ser a origem de federalismo.

8A idéia de António Carlos, acerca do Império Português, provinha de um conjunto de propostas conhecidas como «Lembranças e Apontamentos», cuja autoria é atribuída a José Bonifácio. O documento pretendia oferecer um projeto de organização política para o Império Português. Logo no início deste documento, define-se a nação portuguesa como constituída pelos «Reinos de Portugal e do Brasil» (Cap. I Art. 4). Dentre os itens que compõem o projeto estavam: o estabelecimento de um governo-executivo para o reino do Brasil, ao qual estariam submetidos os governos provinciais (Cap. II, Art. 2), a elaboração de um Código Civil que respeitasse «a diversidade de circunstâncias» entre a população do Brasil e de Portugal (Cap. II, Art. 5), a igualdade de Direitos Políticos e Civis de acordo com «a diversidade dos costumes» existentes nos dois reinos (Cap. I, Art. 2) e leis que regulassem o comércio sem que fosse tolhida a liberdade de ambos os reinos (Cap. I, Art. 4).

9O projeto paulista estava inserido numa concepção que considerava o Império Português como sendo formado por partes autônomas que dotadas de certas características peculiares deveriam ser respeitadas no arranjo político institucional. O projeto e as propostas paulistas não mencionam os termos Federalismo e Confederação, em suma não apresentavam explicitamente um projeto de um Império Federativo. Entretanto, a reação do grupo «integracionista» atacava as iniciativas paulistas acusando-as de procurar transformar o Império Português numa «Confederação».

10Os deputados eleitos nas províncias na América portuguesa não tiveram uma atuação homogênea. Podemos concentrar as divergências confrontando duas idéias. Enquanto os deputados paulistas e fluminenses falavam nos Reinos do Brasil e de Portugal, o deputado baiano Lino Coutinho discursava nos seguintes termos: «O Brasil não se deve olhar como um só país, são tantos países diferentes quantas as províncias do Brasil (...) As províncias do Brasil podem chamar-se de reinos.» (Apud Berbel, 1999, p. 131).

11Os deputados das províncias da Bahia e de Pernambuco se opuseram ao fortalecimento do governo do Rio de Janeiro, presente na proposta paulista. Para estes deputados não haveria o Reino do Brasil, mas as províncias portuguesas na América. Neste sentido, para esta corrente política a proposta paulista, centrada na autonomia do governo situado no Rio de Janeiro, ao qual estariam submetidos os governos provinciais, soava como um novo pacto colonial.

12É fundamental assinalar os sentidos políticos distintos entre o federalismo paulista/fluminense e o baiano/pernambucano no debate de 1821. Para o primeiro grupo tratava-se de assegurar a autonomia para o Reino do Brasil, tomado como uma unidade, enquanto que para o segundo grupo buscava-se obter a autonomia para as províncias que formavam o Império Português na América.

13A Independência do Brasil de Portugal suscitou um reforço das idéias de Confederação/Federação. Para a corrente federalista pernambucana, com a ruptura com Portugal as antigas partes que compunham o Império Português na América ficavam livres para deliberar sobre a sua organização política. Para esta corrente, a Constituinte reunia províncias soberanas que após a ruptura teriam livremente deliberado participar da Constituinte. Esta compreensão contribui para os conflitos na Constituinte de 1823. Esta idéia irá entrar em confronto com a corrente centralizadora. Para os centralizadores a Constituinte era organizada a partir de dois fatos pré-existentes, quais sejam, a unidade nacional e a forma de governo monárquica. Segundo o deputado geral Maia: «... porque quando os povos do Brasil se derão as mãos, e proclamarão a sua independência, foi com a pronunciação de um governo monárquico, que se estendesse a todas as partes do Império; e não se restringirão a haver constituições parciais; sobre a qual se estabelecesse depois a constituição geral da federação de estados, que em tal caso deveria seguir-se.» (Sessão de 17 de Setembro de 1823).

14Com a Independência e a abertura da assembléia constituinte em 1823 os termos Federação/Confederação estiveram no centro do debate político. Houve duas correntes a favor da Federação. A primeira não se fazia representar explicitamente no parlamento, mas principalmente nos jornais da época. Tal corrente era formada pelos republicanos, também chamados de Farroupilhas. Seu projeto associava a forma de governo republicana com o modelo federativo. O modelo federativo somente seria compatível com a forma republicana, na medida em que a Federação implicava a transferência de poderes para a sociedade, os cargos seriam eleitos nas províncias, e a República era o governo eleito pelo povo de forma que existiria uma compatibilidade natural entre os dois. A segunda corrente estava presente no parlamento e nos jornais sob sua influência. Sua principal diferença teórica era a sustentação da compatibilidade entre a forma de governo monárquica e o arranjo federativo.

15Logo no início dos debates parlamentares entrava em discussão uma emenda estabelecendo que o Império brasileiro compreendesse «confederalmente» as províncias que formavam o antigo Império Português na América.

16Ao longo dos debates parlamentares, os defensores desta proposta utilizavam indistintamente os termos «federação e confederação». Da mesma maneira, citavam como exemplos deste arranjo institucional a Confederação Hélveltica, os Estados Unidos da América e os Principados Germânicos. Citavam como fontes intelectuais os Articles of Confederation e Montesquieu. Podemos perceber que os exemplos históricos reuniam no mesmo modelo a Confederação e a Federação, porém a fonte intelectual era fortemente marcada pelo conceito de Confederação. A inovação norte-americana ainda não havia sido percebida.

17O Dicionário de Moraes, na sua edição de 1823, traz o termo Federado definido como Confederado, ou seja, ainda remetendo à Confederação. Na constituinte de 1823, o deputado Carvalho Melo definia federação da seguinte maneira: «Federação, dizem os escritores políticos, é a união de associações e estados independentes que se unem pelos laços de uma constituição geral, na qual se marcam os deveres de todos, dirigidos ao fim comum da prosperidade nacional, e nela se regulam alianças ofensivas e defensivas; resoluções de paz e de guerra.» (Sessão de 17 de setembro de 1823, p.151). A etimologia da palavra federalismo também apontava para uma aliança de estados independentes: «Não viemos aqui para fazer um novo dicionário jurídico; os termos federal, federativo, federação, se derivam do termo foedus, que significa pacto e aliança com inimigos ou amigos independentes para paz ou guerra. (...) É bem conhecida a confederação Helvética, a dos antigos estados gerais da Holanda, quando esta se constituiu em república e a confederação do corpo germânico, composta de estados independentes, ainda que associados para resistência a inimigos comuns, contribuindo cada estado com seu contingente de soldados e dinheiro para as despesas gerais de sua associação, até sendo cada estado regido por sua particular forma de governo.»(Silva Lisboa, sessão em 17 de Setembro de 1823, p. 157).

18A definição de federação mobilizava a idéia de uma reunião de estados soberanos com fins de defesa ou de ataque, sem que a união dispusesse de poderes autônomos sobre os cidadãos dos estados soberanos. Portanto, a definição era ainda formulada através do conteúdo relativo à idéia de confederação.

19Nos debates parlamentares o termo federalismo/confederação ganha um sentido político. Vejamos quais os principais aspectos da corrente federalista. Para este grupo a constituição, após sua elaboração, deveria retornar às províncias para ser aprovada. Tal concepção revelava a precedência das províncias no arranjo constitucional. Para os federalistas, a Nação seria formada pelos estados que a compõem, é neles que reside o poder soberano. A concepção de que a província deteria o Poder soberano demonstra a presença, na corrente Federalista no Brasil, da compreensão deste arranjo constitucional nos moldes de uma Confederação. Nesta, o Poder central é nulo ou fraco e não dispõe de forças para agir nas partes que compõem o Estado. As partes que o compõem poderiam se retirar do pacto, como previam os federalistas brasileiros, caso não acordassem com as Leis promulgadas e, neste caso, o Poder central não teria legitimidade para obrigá-las a participar do pacto. Segundo o deputado geral Montezuma: «...ninguém ignora que o direito natural e público ... dá a faculdade a cada uma das províncias do império para sancionar ou deixar de sancionar a constituição que lhe for apresentada.» (Sessão de 17 de Setembro de 1823).

20Para os federalistas, não existiria uma oposição entre federação e a forma de governo monárquica. Segundo Carneiro Cunha: «... federação não se opõe à monarquia constitucional, como há exemplos, tanto na história antiga, como na moderna, e mesmo na Europa; podendo haver em cada uma das províncias uma primeira assembléia provincial, que tenha a iniciativa das leis regulamentares, e que informando com mais conhecimentos à assembléia dos representantes da nação tudo quanto for mister para promover a sua prosperidade, consiga-se desta sorte o bem, que todos desejamos. Considerada, e admitida por esta forma a federação, opor-se-a á integridade do Império? Não, de certo» (Carneiro Cunha, Assembléia Constituinte, 17 de Setembro de 1823, pp. 152-153). Na concepção federalista, apresentada na constituinte, entre o súdito e a União está a província, é esta que empresta conteúdo à ação estatal levada a cabo sobre os habitantes. Neste sentido, as províncias deveriam possuir autonomia para adaptar as Leis e os planos nacionais às suas realidades específicas. Cada província deveria ter a liberdade para definir quais seriam os seus interesses, as suas prioridades. As províncias estariam unidas em torno de uma forma de governo que velasse pela sua liberdade de buscar e efetivar seus objetivos. A ação do Estado que atinge o cidadão é portadora dos interesses provinciais, o Estado não é um órgão que se revela ao cidadão como mensageiro de interesses gerais, que transcendem à sociedade provincial. Diretamente ligado a esta idéia estava o tema dos funcionários públicos. A aplicação das leis deveria caber a funcionários públicos que fossem escolhidos nas províncias. Estes funcionários estariam, segundo Montezuma, «... mais ligados, mais interessados pelo solo onde exercem jurisdição, pois é seu país natal» (sessão de 17 de setembro de 1823).

21É recorrente entre os federalistas a imagem da província como um cidadão ativo que deve dispor de liberdade para organizar seus assuntos e definir livremente seus interesses, desde que não altere a forma de governo monárquica. Segundo Cornélio França: «... a província deve considerar-se para com a nação em geral assim como um particular para com a província; quando se impõe não se pergunta quais são os meios de que se serve para cumprir a imposição: assim se a nação precisa de um tanto, que se lhe importa que a província dos direitos ou de exportação? Concorrendo elas com a quota que lhe determina, tem feito o que devem, e não deve ficar à arbítrio da assembléia geral tal e tal imposto: porque ele pode ser muito bom em uma província e não em outra, e ninguém melhor que as mesma assembléias pode conhecer isto.» (Cornélio França, sessão da câmara dos deputados de 2 de Julho de 1834, p. 15). Em 1839, defendendo as medidas descentralizadoras, inspiradas nas idéias federalistas, adotadas entre 1832 e 1834, Diogo Feijó, ex-ministro da justiça, ex-regente, proprietário do jornal O Justiceiro e naquele momento senador, legitimava o controle do legislativo provincial sobre a polícia judiciária com base no domínio que o chefe de família possui sobre a organização da economia doméstica: «Na verdade, já se mostrou que a polícia interna é essencial a toda corporação, desde a família até a associação geral, que dela depende a existência e a conservação da mesma sociedade; sendo isto assim, como é que, podendo o chefe de família regular a sua economia doméstica, o município a sua economia municipal, o mestre a economia de sua aula, na qual regula o serviço e os castigos correcionais etc., as câmaras legislativas da mesma sorte, como então se quer negar este direito às províncias?» (Feijó, sessão do senado em 26 de Julho de 1839, p.371). O legislativo provincial, eleito pelos cidadãos ativos, deveria regular a polícia judiciária tendo em vista os interesses da província.

22Os grupos paulista e fluminense que na Constituinte de Lisboa haviam sustentado um projeto descentralizador, agora atacavam os federalistas por colocar em perigo a unidade nacional. Os defensores da centralização argumentavam que a introdução do federalismo poria em risco a unidade nacional. Tal ameaça decorria da necessidade, presente na proposta federalista, de que o pacto constitucional retornasse às províncias para ser aceite: «Se ela passasse [a emenda que estipulava uma monarquia federal], era o mesmo que dizer, desmanchem-se os laços que nos ligam; cada uma das províncias separa-se, faça o seu governo e se depois a união não lhes aprouver, façam como quiserem a sua federação» (Carvalho Melo, 17 de Setembro de 1823, p. 152) Outro aspecto negativo do federalismo era enfatizado por Silva Lisboa. Segundo este deputado geral, o federalismo permitiria o surgimento dos chefes políticos que iriam monopolizar o aparelho do Estado, sem outra ambição que não o controle com a finalidade de se tornar o chefe incontestável da sua região: «O sistema federal também se estabeleceu nos Estados Unidos da América do Norte; e nestes últimos tempos têm praticado semelhantes confederações nas colônias de Espanha até à terra do fogo. [...] a fim de se obterem as pretensões dos ambiciosos, que aspiravam a figurar cada um nas suas províncias e monopolizaram as respectivas honras do estado(Silva Lisboa, sessão de 17 de Setembro de 1823, p. 157) Este traço do argumento centralizador encontrava eco no exemplo da América hispânica, conforme a visão desta corrente. As ex-colônias espanholas eram sempre lembradas de maneira negativa. O federalismo e a forma de governo republicana haviam criado em cada ex-colônia diversos chefes políticos que se consideravam líderes incontestes, dispostos ao uso das armas para fazer valer seu projeto político. José Bonifácio definia a América espanhola como anárquica e violenta, deixando claro que as antigas colônias da Espanha não possuíam um Poder central forte e capaz de coibir os chefes locais de se utilizarem da violência para resolver seus assuntos políticos.

23A dissolução da constituinte por D. Pedro I e a derrota das emendas federalistas estão na raiz do movimento separatista que eclodiu na província de Pernambuco com o nome de Confederação do Equador, proclamada em 2 de Julho de 1824. Este movimento pretendia estabelecer uma República federal, que reunisse além de Pernambuco as províncias limítrofes do Ceará, Paraíba e do Rio Grande do Norte.

24A derrota da Confederação do Equador e a manutenção da monarquia unitária na Constituição de 1824 não impediram que projetos inspirados no modelo federalista estivessem presentes no debate político brasileiro. A recepção da idéia de federalismo no Brasil nos anos 20-30 do século XIX estabelece uma associação entre essa idéia e a perspectiva de que a descentralização deveria ser estendida não apenas às províncias, mas também ao município.

25Os debates parlamentares acerca da criação do cargo de juiz de paz (1827) e do Código do Processo (1830) revelam explicitamente a presença das idéias federalistas. O juiz de paz era eleito diretamente no município. O Código do Processo criou o júri popular, que era sorteado dentre os cidadãos da localidade. O Promotor era escolhido pelo Presidente de Província (nomeado pelo Poder central) a partir de uma lista tríplice feita pela câmara municipal dentre os cidadãos locais. Com o Código do Processo, o juiz de paz que inicialmente era um juiz de pequenas causas teve seus poderes ampliados. O juiz de paz passou a o ser responsável pelo recolhimento de provas para o inquérito policial e por conceder o passaporte para os súditos transitarem pelo país. Tornava-se desta forma uma peça importante na engrenagem do judiciário, rivalizando em atribuições com o Juiz de Direito. Este funcionário era nomeado pelo Poder central, deveria ser formado em Direito, dispunha de um salário e poderia ser deslocado por todo território nacional. Com o Código do Processo, figuras importantes do aparelho judiciário passaram a ser eleitas, escolhidas ou sorteadas no município. Ocorreu uma transferência de atribuições, que antes pertenciam exclusivamente ao Poder central, para os municípios.

26Os defensores deste modelo mobilizavam o mesmo conteúdo mencionado anteriormente nos debates da constituinte de 1823: a importância de que o eleito fosse um cidadão da localidade. A escolha de um cidadão saído da localidade era um sinal de que este seria reconhecidamente um homem capaz de exercer o cargo de acordo com os interesses da província. O eleito deveria ser um amador e não um funcionário do governo, movível a qualquer momento, desta maneira os direitos da sociedade estariam protegidos contra o Estado. Um artigo publicado no jornal O Astro de Minas associava o regime federativo com a eleição ou a escolha dos funcionários a partir do local da sua atuação: «Certamente uma das principais garantias dos cidadãos é a responsabilidade dos delegados do poder; porque sem esta todas as garantias são improcedentes e quiméricas. As autoridades despachadas pela corte para os diferentes Estados mui facilmente podem bigodear o clamor dos povos a respeito das suas prepotências e malversações. (...) Finalmente pode-se estabelecer como regra, apesar de uma ou outra exceção, que todo poder, cuja responsabilidade está longe do foco das suas ações, é infalivelmente mais, ou menos, arbitrário e por conseqüência sempre pesado aos Povos. Não será assim com o regime federativo. As autoridades escolhidas pelo mesmo Estado onde tem de exercer as suas funções vem a responsabilidade iminente, como Dâmocles, tinha a espada que o devia punir pendente por um fio sobre a sua cabeça». (Do Federalista, publicado em O Astro de Minas, 28/6/1832). O Astro de Minas foi um jornal de ligado aos liberais moderados. Por sua vez, o jornal A Nova Luz Brasileira seguidor da linha política dos liberais exaltados exprimia a mesma idéia: «Ora federadas as Províncias Constitucionalmente e intervindo na nomeação dos Presidentes, Comandantes de Armas e Magistrados, não haverá melhor escolha.» (A Nova Luz Brasileira, 4/1/1831).

27Em 1834, Bernardo Pereira de Vasconcelos assinalava com precisão as mudanças ocorridas nos Estados Unidos a partir da convenção de 1787: «Na constituição dos Estados Unidos de 1778 os estados soberanos não permitiam ao governo geral arrecadar de indivíduos a soma necessária para as despesas da União; o governo orçava as suas despesas econômicas e as províncias deviam dar a quantia necessária para fazer face a estas despesas, elas passavam a impor, a arrecadar e a remeter para o governo geral, mas o resultado foi que a maior parte das províncias se arrogarão o direito de investigar se o governo geral tinha feito o seu orçamento com excesso; e disto resultou que não mandavam os meios necessários para a União, e esta foi a principal razão porque se convocou a convenção geral de 1787, que reforçou este artigo da constituição e determinou que o governo geral em todas as ocasiões não contratasse com os estados como entidades coletivas, mas sim como indivíduos, que pudesse mandar recrutar, impor etc., enfim independentes de todos os atos porque se achava autorizado pela constituição» (Bernardo Pereira de Vasconcelos, Sessão da Câmara dos Deputados de 1 de Julho de 1834, p. 10).Inicialmente nos Estados Unidos os estados uniram-se sem conceder maior poder à União, sem permitir que as ações desta chegassem até o cidadão, submetidos unicamente aos poderes estaduais. Com a Convenção da Filadélfia o governo geral passou a deter poderes capazes de chegar até o cidadão, sem necessariamente passar pelos estados. Os federalistas nos Estados Unidos eram aqueles que defendiam o reforço do poder da União frente aos estados. Estava clara a trajetória histórica dos Estados Unidos: a ex-colônia inglesa teria saído de um arranjo institucional, no qual os estados eram soberanos e reunidos apenas com fins defensivos, para um novo modelo, no qual o governo central dispondo de maiores poderes desempenhava um papel distinto daquele efetuado anteriormente.

28O pensamento federalista brasileiro efetuava a distinção entre Federalismo e Confederação e centrava a defesa do seu projeto na transferência de atribuições para a província, que dessa maneira poderia cuidar dos interesses provinciais. Neste sentido, discursava o deputado Souza Martins: «A palavra federação pode-se depreender por verdadeira etimologia – aliança, liga, união – concordo que não convém ao Brasil uma federação tal como a dos estados da Alemanha etc. Esta deve ter a oposição da maioria da câmara; mas não acho justo nivelar uma tal federação com as reformas que se vão agora estabelecer; estas reformas constitucionais nada mais são, que dar algumas atribuições legislativas aos conselhos gerais (termo que antes de 1834 designava o legislativo provincial) sem dependência do poder geral; neste sentido não merece censura a federação, no sentido de dar a certas autoridades locais certas atribuições que não podem ser exercitadas pelo governo central» (Souza Martins, Sessão da Câmara dos Deputados de 4 de Julho de 1834, p. 29).

29Em 1831, entrava no debate parlamentar um projeto de reforma da constituição, cujo primeiro artigo estabelecia o seguinte: «O governo do Império do Brasil será uma monarquia federativa.» Em outro artigo ficava estabelecida a discriminação das rendas provinciais das rendas do governo central. Segundo os centralizadores, tal proposta introduziria o modelo federalista no Império tendo como efeito a reprodução da situação existente na América espanhola. Lino Coutinho responde aos centalizadores da seguinte maneira: «O que embaraça que isto sejam idéias federativas, se são idéias de justiça e ordem? [...] Não há povo que queira estar assim apertado e oprimido. Todos querem que as suas províncias tenham certos meios administrativos, certa governança que tenda a promover o bem particular da província, no que vai igualmente compreendido o bem geral do império» (Lino Coutinho, Sessão da Câmara dos Deputados, sessão de 17 de Maio de 1831, p.48). A corrente centralizadora percebia o movimento de associar a idéia de federação a concessão de uma maior autonomia às províncias, de maneira a que estas velassem pelos interesses provinciais, sem que este fato envolvesse em considerar as províncias como estados soberanos, conforme o modelo confederativo. O deputado Calmon discursava: «A federação que desejamos, dizem eles, não é a germânica ou a helvética ou da antiga Holanda ou da América do Norte, é apenas aquela que consiste em dar aos governos provinciais maiores atribuições para o expediente de negócios locais. E nisto insistem, senhores» (Calmon, sessão de 1 de Setembro de 1832, p. 234).

30O pensamento político brasileiro entendia a idéia de federalismo como um arranjo constitucional no qual as províncias poderiam velar pelos seus interesses. Em 1832, Evaristo da Veiga, deputado e jornalista, escrevia em favor dos interesses provinciais: «Deixemos que as províncias falem por si mesmas. Não estão invadidas pela barbárie e devem conhecer seus próprios interesses muito melhor que os teóricos da Corte» (Aurora Fluminense, 8 de Junho de 1832). Em 1839, o senador Alencar defendendo as medidas descentralizadoras adotadas entre os anos de 1830 e 1834 dizia o seguinte: «A Assembléia Geral, ocupada com o todo da nação, talvez não seja a mais apropriada para se ocupar dos negócios muito peculiares das províncias. (...) Eu digo que os legisladores de 34 tiveram em vista esta idéia: os deputados provinciais podem conhecer melhor aquilo que convém (nessas pequenas coisas) às suas respectivas províncias do que um senador ou deputado colocado, na corte e que muitas vezes não tem viajado todo o Brasil» (Alencar, sessão do Senado em 29 de Julho de 1839, p.11).

31As Leis nacionais seriam adaptadas às circunstâncias locais pelas assembléias provinciais. Ficava claro que as Leis nacionais não dependiam da aprovação das assembléias provinciais, como no modelo confederativo, e que o governo geral possuía autonomia para aprovar Leis que dissessem respeito às províncias. A justificativa para que esta tarefa coubesse às assembléias provinciais era o seu conhecimento maior das condições locais e o seu interesse no sentido de promover o desenvolvimento local. Podemos perceber que, para os federalistas, a idéia dos interesses provinciais emergia com um conjunto de assuntos distintos dos interesses gerais. Os interesses provinciais requeriam uma preocupação que somente aqueles que olham exclusivamente a dinâmica provincial possuem. Neste sentido, pensamento federalista enfatizava que o legislativo provincial velava pelos interesses provinciais da mesma maneira pela qual o cidadão ativo pela «economia doméstica».

32A idéia de que o federalismo era um arranjo institucional que permitia às províncias cuidarem dos seus «negócios internos» está na raiz do movimento republicano que eclodiu na província do Rio Grande do Sul. No cerne do movimento republicando do Rio Grande do Sul estão a situação econômica da província e a insatisfação com a centralização de poderes nas mãos do presidente de província, nomeado pelo poder central. A economia do Rio Grande do Sul era caracterizada pelo fornecimento de carne e couro para o mercado interno brasileiro, no qual ela sofria a concorrência dos países do prata; as queixas contra as baixas taxas cobradas sobre os impostos sobre os produtos da bacia do prata desempenharam um papel importante na eclosão. No ideal de uma república federativa riograndense estava a capacidade do governo em aumentar os impostos sobre os produtos do prata, medida que a república de piratini, proclamada em 1837, adotou. Neste sentido, podemos assinalar a presença da idéia de que federação envolveria a autonomia das províncias em gerirem seus assuntos internos, entre os quais estava o tema do controle sobre os impostos.

33O pensamento federalista brasileiro considerava que a descentralização favoreceria a clima de competição entre as províncias, o qual dentro de certos limites poderia vir a ser um elemento de progresso para o país: «Sabe-se que existem entre certas províncias certa rivalidade, certo ciúme, aliás, necessários até certo ponto: esta rivalidade, este desejo de primarem umas sobre outras, sendo razoável, pode vir a ser um princípio de progressão, sem dúvida de grande vantagem para o Brasil; mas se exorbitarem de certos limites, nós veremos que o Brasil se fracionará» (Evaristo da Veiga, sessão da Câmara dos Deputados de 26 de Junho de 1834). O pensamento centralizador argumentava que essa rivalidade poderia conduzir à desagregação interna. Frente a essa crítica, o pensamento federalista objetava com o seguinte argumento: «Eu não vejo, contudo, que já se tocou neste ponto, que ele traga consigo tão graves inconvenientes, nem que dê lugar a verificar-se um quadro tão triste como o que foi apresentado pelo Sr. Cunha, acontecer-lhe-ia o mesmo que sucede a respeito dos indivíduos, alguns dos quais são mais ricos e outros mais pobres. Haviam de florescer as províncias mais abundantes em produtos e ficar atrasadas aquelas que produzissem menos, as quais se verão por isso forçadas a limitar suas despesas, em proporção às suas rendas, até chegarem à maior prosperidade» (Lino Coutinho, sessão da Câmara dos Deputados de 17 de Maio de 1831, p. 49).

34A corrente política federalista não foi plenamente vitoriosa na sua tentativa de transformar o Império brasileiro em uma Monarquia Federativa. Porém, várias Leis foram adotadas com vistas a implementar uma descentralização política e administrativa. A principal Lei aprovada foi o Ato Adicional em 1834. De acordo com este, os cargos do aparelho judiciário previstos em leis e códigos nacionais poderia sofrer alterações nas suas funções e no seu número pelo legislativo provincial. Com o ato adicional diversos legislativos provinciais iniciaram uma diminuição da descentralização, esvaziando as atribuições transferidas para o município em favor do legislativo provincial. O ato adicional marca uma importante inflexão em parte da corrente federalista. As diversas revoltas armadas que eclodiram no Império levaram diversos líderes federalistas a defenderem um esvaziamento dos cargos eleitos ou escolhidos no município em favor do legislativo provincial. Importantes líderes políticos da corrente federalista como Limpo de Abreu (1836) e Alves Branco (1835) passavam a sustentar, nos seus relatórios de ministro da justiça, a necessidade de que as leis descentralizadoras fossem adotadas somente em cidades com um determinado nível de «civilização e nas capitais». Posteriormente, Tavares Bastos (1870), um destacado defensor do ato adicional, irá escrever que o erro do Código do Processo foi imaginar que no país o «nível de civilização fosse igual». Segundo Tavares Bastos, o órgão encarregado de avaliar o grau de extensão da descentralização seria o legislativo provincial. A vantagem do ato adicional teria sido controlar a descentralização que ameaçava tragar a unidade nacional.

35Na concepção federalista, a nação é composta pelas diversas províncias que a compõem; para os centralizadores, a concepção de nação é distinta. O senador Silva Lisboa considerava nos seguintes termos a emenda que estabelecia que o Império brasileiro fosse uma monarquia federativa: «Chegamos ao grande artigo. Este é que é o forte deste projeto. O que se trata nele de destruir a soberania nacional para estabelecer soberanias provinciais. [...] A primeira coisa de que se trata é de uma metamorfose, é de mudar as coisas para uma forma inteiramente nova, o que é contrário ao que diz o artigo 1.º da Constituição, de que o império do Brasil é a associação política dos cidadãos brasileiros, e não a associação das províncias» (Silva Lisboa, sessão do Senado de 30 de Julho de 1832). Para o pensamento centralizador, a nação seria composta pelos cidadãos e pelo poder soberano, o qual deveria estar concentrado, de maneira a que os diversos interesses que compõem o Império não caminhassem para a fragmentação; tal qual havia ocorrido no América hispânica.

36O conceito de federalismo era formulado, pelos centralizadores, da seguinte maneira: «As principais vantagens e qualidades da monarquia são a concentração do poder, a unidade e a força; a qualidade essencial do elemento federal é o fracionamento do poder; combinar estes dois elementos de modo que não se prejudiquem e destruam mutuamente é uma das coisas mais difíceis em política.(...) «;é indispensável marcar com exatidão as raias de cada um desses poderes, para que se não encontrem no mesmo terreno, porquanto os governos federativos são muito sujeitos a conflitos, e por isso, quando mal combinados, têm em si o germe da sua dissolução» (Souza, sessão de 17 de Junho de 1839). No pensamento centralizador, o federalismo apontava para a possibilidade de que o poder estivesse disperso, dificultando a ação estatal. Na avaliação de dos mais importantes políticos centralizadores, Paulino José Soares de Souza (deputado, presidente de província, senador, ministro da justiça e autor de dos principais livros em favor da centralização), o fracionamento do poder permite que o cidadão seja controlado pelo capricho pessoal de indivíduos que pela sua posição social dispõem de recursos. As leis descentralizadoras ao transferirem atribuições para o legislativo provincial e para o município teriam produzido a seguinte situação: «(...) não parece que a população desses lugares possa ser chamada de população de homens livres, e Cidadãos de um Império Constitucional, mas sim hum complexo de pequenos feudos onde há senhores e vassalos, e onde as Autoridades Policiais e Criminais são em tudo deles dependentes, e ainda mais do que se eles tivessem a regalia de nomeá-los tal é o estado de aviltamento e coação em que elas se acham.» (Souza, Relatório de Ministro de Justiça de 1842, p. 26). Observemos no trecho que o autor expõe a experiência federalista como tendo produzido uma situação na qual os indivíduos que controlavam os poderes do judiciário – os cargos eleitos ou escolhidos na província e município – estabeleciam para com os demais cidadãos um relação de dependência pessoal, fato que o levava a designar essa situação como sendo uma situação entre senhor e vassalos. A fragmentação do poder, característica do federalismo, produzia um «complexo de pequenos feudos» imune às ações do poder central, que emergia como o portador a lei, entendida como uma relação impessoal. A principal característica do feudalismo, apresentada por este autor, vem a ser «...o poder não somente de administrar, como também de governar, repartido em mil mãos, e fracionado por mil maneiras» (Souza, 1862, p. 344). No pensamento centralizador ocorre uma aproximação entre o conceito de federalismo ( a fragmentação do poder) e de feudalismo ( o poder é fracionado, repartido). Para esta corrente, a centralização do poder estava associada a modernidade. Conforme Paulino José Soares de Souza escreveu: «... a centralização é o mais poderoso instrumento da civilização.» (Souza, 1862, p. 345).

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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Ivo Coser, «Federalismo»Ler História, 55 | 2008, 65-81.

Referência eletrónica

Ivo Coser, «Federalismo»Ler História [Online], 55 | 2008, posto online no dia 16 outubro 2016, consultado no dia 28 março 2024. URL: http://journals.openedition.org/lerhistoria/2218; DOI: https://doi.org/10.4000/lerhistoria.2218

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Ivo Coser

IUP do Rio de Janeiro – Brasil

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