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Dossier: Do Corporativismo ao Estado Social Democrático: Instituições e Projetos

A Câmara Corporativa (1935-1974) e as políticas públicas no Estado Novo

La Chambre Corporative (1935-1974) et les politiques publiques de l’Estado Novo
The Corporative Chamber (1935-1974) and public policies during the Estado Novo
José Luís Cardoso e Nuno Estêvão Ferreira
p. 31-54

Resumos

Apesar do seu carácter acessório na arquitetura dos órgãos do poder político do salazarismo, a Câmara Corporativa ocupou um papel relevante na conceção e definição das políticas públicas do regime autoritário português. Conjugando representantes de interesses económicos, académicos e administrativos, aquele órgão constituiu um decisivo elemento de suporte técnico da ação governativa, refletindo e ampliando os principais debates que envolveram a elite política do Estado Novo. Este artigo analisa o conjunto dos pareceres produzidos pela Câmara Corporativa, discutindo o seu significado global e destacando em particular os que mais diretamente contribuíram para a definição das políticas económicas e financeiras do regime, nas suas primeiras décadas.

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Notas da redacção

Este artigo foi elaborado no âmbito do projeto de investigação financiado pela Fundação para a Ciência e a Tecnologia, projeto PTDC/HIS/HIS/100544/2008 intitulado «Corporativismo, instituições políticas e desempenho económico: estudos em história europeia contemporânea».

Texto integral

Agradecemos a Inês Versos o apoio de investigação prestado à realização deste estudo.

Introdução

1Este artigo procura apresentar e discutir o lugar institucional e o papel funcional da Câmara Corporativa no processo de definição das políticas públicas do Estado Novo. Ainda que tenha constituído um órgão lateral na arquitetura do regime, a Câmara elaborou análises críticas que influenciaram a conceção das linhas mestras da governação e as políticas a adotar nas principais áreas de ação do Estado. Os pareceres técnicos e políticos emitidos pela Câmara Corporativa permitiram sustentar opções formuladas nos gabinetes ministeriais, avaliar consequências de certas medidas e propor correções, pontuais ou de fundo. Recorrendo a especialistas e a representantes dos interesses económicos, esta instituição forneceu aos processos de decisão uma componente técnica de elevado grau de especialização.

2Nas primeiras secções do artigo efetuamos uma breve exposição do espaço ocupado pela Câmara Corporativa na arquitetura do poder político e esclarecemos os procedimentos associados à elaboração dos pareceres. A construção de uma tipologia dos documentos preparados pelos procuradores, e respetiva distribuição ao longo do período em análise, permite avaliar o lugar relativo das diferentes áreas de governação que foram objeto de apreciação durante a vigência deste órgão do Estado Novo.

3Para ilustrar o relevo da Câmara Corporativa e avaliar a sua interferência no desenho das políticas públicas do Estado Novo, procedemos nas secções finais do artigo a uma abordagem qualitativa dos principais pareceres económicos e financeiros que foram elaborados nas duas primeiras décadas do regime autoritário. Inseridos na área de mais vasta intervenção dos procuradores, aqueles textos constituem peças centrais no processo de elaboração das linhas mestras da governação, concentrando contributos decisivos para o seu desenho definitivo e formando um repositório de trabalhos dos seus principais estrategas.

A Câmara Corporativa

4Na arquitetura juridico-constitucional do Estado Novo, o papel reservado à Câmara Corporativa corresponde a uma intenção normativa e programática coerente com o princípio consagrado na Constituição de 1933 sobre a natureza «unitária e corporativa» do Estado português (artigo 5.º). As corporações morais ou económicas e as associações ou organizações sindicais detinham um estatuto impar como elementos constitutivos da nação, cabendo um papel charneira a essa instância suprema onde tais corpos e órgãos consubstanciavam a sua essência política. Assim, à Câmara Corporativa ficava reservada uma função de representação orgânica «de autarquias locais e de interesses sociais, considerados estes nos seus ramos fundamentais de ordem administrativa, moral, cultural e económica» (artigo 102.º). Funcionava como segunda câmara não eletiva em que prevalecia o princípio de uma suposta consagração do reconhecimento atribuído a setores chave da sociedade, retoricamente apelidados de «forças vivas da nação».

  • 1 Cf.: Lucena, Manuel de (1976), A Evolução do Sistema Corporativo Português, vol. I, Salazarismo, Li (...)
  • 2 Caetano, Marcello (1950), Posição Atual do Corporativismo Português, Lisboa, Gabinete de Estudos Co (...)

5A realidade encarregou-se de demonstrar o falhanço dessa intencionalidade programática1. As corporações só viriam a ser formalmente constituídas na segunda metade da década de 1950 e os organismos primários da estrutura corporativa (Grémios, Sindicatos, Casas do Povo e Casas de Pescadores) funcionaram muito mais como elementos de uma cadeia de transmissão que tinha a sua força motriz nas ações do governo, e não nas vontades e intenções individuais de construção de uma harmonia orgânica. A Câmara Corporativa era o topo de uma pirâmide sem base de sustentação. Marcello Caetano sintetizou bem esta contradição entre a imaginação doutrinal e os resultados da experiência concreta, quando em 1950 reconheceu que «Portugal é um Estado corporativo em intenção: não de facto. O mais que se pode dizer é que temos um Estado de base sindical corporativa ou de tendência corporativa: mas não um Estado corporativo».2

6Não obstante o fracasso ou a expectativa frustrada na constituição das corporações morais e económicas, a Câmara Corporativa era parte essencial de um jogo de aparências representativas. Neste sentido, era também testemunho de um jogo de espelhos onde se refletiam e cruzavam olhares e posições de personagens cruciais para a compreensão do funcionamento efetivo do regime.

7Uma parte dos seus membros obtinha o cargo por inerência de representação ou por indigitação dos organismos primários da estrutura corporativa. Porém, os mais ativos procuradores eram, na orgânica da sua constituição inicial, designados por um Conselho Corporativo formado pelo Presidente do Conselho, António Oliveira Salazar, e por alguns membros do governo com responsabilidade em pastas económicas e sociais. A representação era, por isso, fruto de um processo de designação maioritariamente mediado por cooptação governamental baseada em critérios de confiança técnica e política.

  • 3 Para uma análise detalhada da história de evolução interna da Câmara Corporativa cf. Ferreira, Nuno (...)

8A estrutura orgânica da Câmara Corporativa foi sofrendo alterações sucessivas, com repercussões na sua composição e modo de funcionamento e nas modalidades de representação dos interesses económicos e sociais3. Mas ao longo de todo o período da sua existência formal, entre 1935 e 1974, manteve a essência dos seus atributos funcionais de órgão consultivo: apreciava projetos de lei da Assembleia Nacional e diplomas do Governo e sobre eles emitia pareceres não vinculativos. Apesar de em 1959 ter aumentado o seu poder efetivo – uma vez que, com o fim do sufrágio direto, passou a participar no processo eletivo do Presidente da República – a Câmara Corporativa não tinha responsabilidades nem iniciativa legislativa, apenas funções subalternas de carácter consultivo.

9Na fase final da sua existência, a Câmara funcionava por secções de interesses distintos, modeladas pelo perfil das corporações, criadas a partir de 1957, e pela estrutura do Governo. Em abril de 1974, existiam 38 secções económicas (correspondentes a diferentes produtos agrícolas, tipos de indústrias ou de serviços) e outras 8 organizadas de acordo com grandes áreas governamentais (como defesa, justiça, finanças e economia). Comportavam, respetivamente, 159 e 61 lugares para procuradores. De menor dimensão, ainda existiam secções culturais ou dedicadas ao poder local.

10O poder reduzido e o escasso impacto político das ações desenvolvidas pelos procuradores à Câmara Corporativa, contrastam com a relevância técnica e o profissionalismo demonstrado na elaboração cuidadosa e minuciosa de alguns dos pareceres emitidos, especialmente pelos procuradores escolhidos e nomeados pelo Governo devido às suas qualidades e méritos académicos e profissionais. Tais pareceres são uma fonte preciosa para o estudo da história do Estado Novo, nas múltipas dimensões em que pode ser captada.

A elaboração de pareceres

11Conforme referido, a principal função da Câmara Corporativa residiu na redação de pareceres sobre as propostas legislativas elaboradas e aprovadas pelos membros da Assembleia Nacional e pelo Governo. A aprovação de todas as leis votadas pela Assembleia foi sempre sujeita à apreciação deste órgão consultivo. A iniciativa originária das propostas podia caber aos deputados ou aos ministros, mas a prévia auscultação dos procuradores era obrigatória, por imposição constitucional (artigo 103º da Constituição de 1933). Uma vez elaborado o parecer, a discussão na generalidade da futura lei poderia ter início no plenário da Assembleia. Sempre que o pretendeu, o Governo submeteu à apreciação da Câmara alguns decretos cuja aprovação lhe competia.

12Durante o período considerado (1935-1974) a Assembleia Nacional e o Governo remeteram à Câmara Corporativa 506 propostas legislativas para emissão de parecer. Apesar de não ser dotada de atributos de iniciativa legislativa, foram internamente elaborados pela Câmara outros 5 projetos de sugestão, destinados a serem enviados ao Governo. Deste conjunto de 511 propostas legislativas, somente 29 não foram objeto de qualquer parecer, o que demonstra um elevado grau de execução das funções que lhe estavam consignadas. Se juntarmos a esses 482 pareceres outros 51 de cariz subsidiário, que foram publicados em anexo à consulta principal e cuja importância foi, logo no momento, reconhecida pela Câmara e pelos órgãos políticos a que se destinavam para sustentar a decisão política, obtemos um total de 533 pareceres. É sobre este número total de pareceres que incide a análise aqui desenvolvida.

13As propostas sobre as quais a Câmara Corporativa se pronunciou tinham como principais objetos legislativos as bases dos regimes jurídicos, os tratados internacionais, os decretos de execução e os planos da administração central. Assim, todas as leis aprovadas pela Assembleia Nacional durante o Estado Novo passaram pela apreciação deste órgão consultivo. O mesmo aconteceu com os tratados internacionais cuja ratificação era uma competência expressa da Assembleia Nacional. Os decretos de aprovação governamental, muito dependentes das decisões casuísticas do executivo, acabaram por constituir o objeto de atividade que menor atenção suscitou aos procuradores.

14Em face de uma proposta legislativa (elaborada na Assembleia Nacional ou no Governo e destinada a discussão e aprovação por um dos dois órgãos), o presidente da Câmara Corporativa formava uma comissão para elaborar o correspondente parecer. Para o efeito, escolhia as secções e os procuradores que considerasse mais conhecedores dos problemas colocados, ou neles interessados, em função da sua atividade. Os trabalhos dessa comissão decorriam em privado e eram liderados pelo presidente da Câmara. A proposta era discutida e procedia-se à eleição de um relator encarregue de estruturar por escrito o parecer, posteriormente votado na generalidade e na especialidade, com a aprovação a ocorrer mediante obtenção de maioria simples. Em caso de empate, prevalecia a posição do relator; e podiam ser emitidas declarações de voto, em caso de discordância de fundo ou meramente circunstancial.

  • 4 Cf. Castilho, José Tavares (2010), Os Procuradores da Câmara Corporativa (1935-1974), Lisboa, Assem (...)

15O presidente da Câmara Corporativa e os relatores, pontualmente escolhidos, exerciam as funções determinantes e decisivas. Dos 1047 procuradores com mandatos confirmados durante todo o Estado Novo, apenas 183 foram escolhidos como redatores de pareceres, acumulando, na sua maioria, mais de uma consulta. O perfil sócio-profissional e político deste grupo mais restrito não corresponde ao padrão verificado para o conjunto dos procuradores, antes configura a emergência de uma reduzida elite de extração muito particular.4

16Destes 183 relatores, somente 25% provinham das mais numerosas secções de interesses corporativamente organizados, apenas 7% não possuíam formação académica e 22% eram doutorados. Cerca de 1/3 eram docentes universitários e 27% integravam-se em conselhos de administração de empresas. No plano político, 27% tinham exercido cargos no aparelho corporativo, 21% no Governo e 19% na União Nacional. O recrutamento de membros do Governo entre os relatores foi escasso, desde logo por comparação com o número de antigos ministros e secretários de Estado entre os responsáveis pela redação dos pareceres.

17No geral, os 533 pareceres da Câmara Corporativa raramente se limitaram a ratificar a proposta originária, ainda que possuíssem uma inequívoca componente de legitimação, na medida em que procediam a uma exaustiva avaliação dos fundamentos da proposta. De elevado recorte técnico e constituindo elementos de cariz político de inegável relevo, as consultas procediam ainda a uma cuidadosa apreciação do contexto e dos objetivos da iniciativa. Em grande parte dos casos, continham sugestões para alterações que podiam mesmo pôr em causa a substância da iniciativa originária.

  • 5 Cf. Carvalho, Rita Almeida de (2002), A Assembleia Nacional no Pós-Guerra (1945-1949), Lisboa/Porto (...)

18Os projetos dos deputados foram objeto de críticas mais incisivas, em certas situações com recomendação de rejeição global. A adoção dessa perspetiva na Assembleia Nacional permite configurar a Câmara Corporativa como primeira instância de filtragem da capacidade dos deputados em matéria de preparação legislativa5. As iniciativas do Governo mereceram igualmente sugestões de modificação, ainda que a conclusão no sentido da liminar rejeição apenas tenha ocorrido em dois casos pontuais, a qual, aliás, viria a ser respeitada pelo executivo. A importância da Câmara é ainda demonstrada pelo facto de as 29 propostas que não obtiveram parecer também não terem tido sequência legislativa. Ou seja, os requisitos formais relativos aos atributos constitucionais da Câmara Corporativa foram cumpridos sem desvio.

19Os 533 pareceres da Câmara Corporativa consistem numa avaliação, sobretudo técnica, das principais políticas públicas desenvolvidas ao longo do Estado Novo. Neles são expressos os debates e as controvérsias verificados entre os membros da elite técnica e política a quem os artífices e responsáveis do regime, com natural destaque para António Oliveira Salazar e Marcello Caetano, confiavam a preparação de processos de decisão política. O grau de especialização das matérias que eram objeto de parecer possibilitou a expressão de hesitações e deu azo à manifestação de algumas dissidências em torno de problemas centrais, sobretudo relacionados com as orientações em matérias de política económica. Para tal muito contribuiu o cariz privado do processo de elaboração dos pareceres, assim como o seu alcance meramente consultivo. Repercutindo a auscultação de interessados e de especialistas, nalguns casos inequivocamente desafetos do regime, os pareceres conferiram um maior grau de sustentação à decisão política nos períodos salazarista e marcelista. Por tal razão, a leitura de muitos dos pareceres emitidos é também um útil instrumento de análise das modificações e tensões com que o regime se foi internamente confrontando.

Tipologia dos pareceres

20Para uma análise compreensiva do conjunto de pareceres, adotámos uma tipologia baseada em seis grandes categorias temáticas. Tivemos naturalmente em atenção as características organizativas da instituição que os produziu, quer no que se refere às mais relevantes secções criadas no âmbito da sua estrutura interna, quer atendendo às zonas de confluência estabelecidas pela articulação com os departamentos governamentais e as áreas de competência reservada da Assembleia Nacional.

  • 6 Para uma listagem minuciosa e exaustiva dos pareceres, organizada cronologicamente e por relatores (...)

21Todavia, importa notar que, sem deixar de respeitar a orgânica institucional interna que enquadra o teor e conteúdo dos pareceres, a tipologia fixada constitui uma construção que não decorre de forma linear dos pareceres emitidos pela Câmara Corporativa6. As categorias construídas são as seguintes:

  • Economia e Finanças;

  • Regime Político e Organização Administrativa;

  • Corporativismo;

  • Colónias;

  • Educação e Cultura;

  • Saúde e Assistência.

22Na categoria Economia e Finanças, consideraram-se todos os pareceres referentes às principais opções em matéria de política económica e à sua execução, relativos à generalidade dos setores de atividade económica ou incidindo em subsetores específicos. As relações com as organizações económicas internacionais também foram aqui contempladas. Delimitámos nesta classificação matérias diversas como, entre outras, a fixação de impostos, a cobrança de receitas e a distribuição das despesas públicas, as propostas de dotações orçamentais, os empréstimos internos, as ações de colonização interna, os planos de fomento (nas suas dimensões económicas gerais e setoriais), a definição de serviços públicos específicos, a distribuição de energia, as obras públicas, transportes e comunicações, a habitação e o urbanismo, os circuitos de distribuição. A atestar a importância qualitativa e quantitativa desta vertente dos pareceres, refira-se que, durante todo o período em análise, existe na Câmara Corporativa uma secção expressamente dedicada a estas matérias. Só por si e em conexão com outras instâncias do órgão consultivo, a Secção de Finanças e Economia Geral foi das mais intervenientes, até pelas implicações que muitos dos pareceres possuíam na sua área específica. Atendendo ao lugar especial que dedicamos a esta tipologia de pareceres, reservamos comentários mais pormenorizados para outra secção deste texto.

23Na categoria Sistema Político e Organização Administrativa, abrangeram-se os pareceres que tratam as questões colocadas no âmbito das definições centrais da natureza do regime e da sua estruturação orgânica. Ou seja, as matérias que envolveram as pastas governativas de cariz político ou aquelas que se situaram no âmbito da Presidência do Conselho de Ministros. A organização da justiça, a defesa, a política externa, a administração local e as relações entre o Estado e a Igreja constam entre os principais documentos consultivos classificados nesta categoria. As revisões constitucionais, a reforma penal, a legislação eleitoral, o Código Administrativo e suas revisões ou o regime das sociedades secretas são também algumas das questões abordadas. Na Câmara Corporativa, a Secção de Política e Administração Geral atravessou todo o período e figurou também entre as mais intervenientes, funcionando como responsável por uma avaliação global de propostas em análise, mesmo quando de cariz setorial. As Secções de Justiça, Defesa Nacional e Autarquias Locais foram igualmente instituídas em 1935 e prolongaram-se até 1974, enquanto a de Relações Internacionais apenas começaria a funcionar em 1953.

24Na esfera do Corporativismo, englobaram-se os pareceres que analisam os problemas de definição do sistema geral da organização corporativa e da respetiva estruturação, dos organismos de classe, das relações laborais e dos sistemas de proteção do trabalho. Contratação coletiva, disciplina de profissões específicas, previdência social, habitações económicas e tribunais de trabalho são algumas das matérias aqui incluídas. Uma vez que o Estado Novo se definiu como corporativo, seria expectável um elevado volume de propostas com implicações nesta área, o que, porém, não acontece.

25Nas Colónias, incluímos todas as matérias relativas aos territórios portugueses situados nos continentes africano e asiático ou com implicações sobre eles. Para além das revisões do Ato Colonial e sua integração na Constituição, em 1951, consideram-se especialmente pertinentes os pareceres sobre a dimensão colonial dos planos de fomento, o governo do Estado da Índia após 1961 e o exercício de atividades bancárias nas províncias ultramarinas. A Câmara Corporativa possuiu igualmente uma secção dedicada a estas matérias durante todo o período, a qual, porém, nunca foi das mais intervenientes.

26A categoria Educação e Cultura, compreende todos os pareceres sobre os diferentes níveis de ensino, público e particular, incluindo a reforma do Ministério da Instrução Pública em 1936. Planos curriculares, autonomia financeira e administrativa de estabelecimentos de ensino, edifícios (revisão do plano dos centenários), investigação científica, educação física e desportos, pessoal docente são algumas das matérias consideradas, a par do cinema, teatro ou património artístico e cultural. Na Câmara Corporativa, a secção inicial de Ciências, Letras e Artes foi sendo sucessivamente desagregada até serem constituídas, em 1957, quatro instâncias distintas (Ciências e Letras, Ensino, Belas-Artes e Educação Física e Desportos). Todavia, estiveram sempre enquadradas nos designados interesses de ordem cultural, numa perspetiva de articulação que antecipava, embora sem efeitos práticos, a criação, em 1966, da Corporação de Ciências, Artes e Letras.

27Finalmente, na Saúde e Assistência situámos as propostas legislativas sobre organização hospitalar, planos de combate a doenças infetocontagiosas, propriedade de farmácia, formação de profissionais de saúde e as políticas de assistência social. Estas duas áreas governativas seriam objeto de coordenação num único ministério criado em 1958, por desintegração do Ministério do Interior.

28A cada um dos 533 pareceres foi atribuída a pertença a uma das seis categorias sumariamente descritas. Nos casos de pareceres suscetíveis de serem classificados em mais do que uma categoria, optámos por relevar a principal matéria em discussão.

29A fim de melhor se compreender a distribuição dos pareceres ao longo do período de funcionamento da Câmara Corporativa (1935-1974), estabelecemos balizas cronológicas baseadas na interpretação consensual do que foram os principais momentos de viragem na trajetória dos ciclos políticos e económicos do Estado Novo: o final da guerra (1945), a aprovação da lei do I Plano de Fomento (1952); a aprovação da Convenção que instituiu a EFTA (1959); e a substituição de Oliveira Salazar por Marcelo Caetano (1968). Estas datas balizam, portanto, as cinco fases identificadas para a análise da produção de pareceres pela Câmara Corporativa.

30O quadro 1 apresenta a classificação geral dos pareceres por tipologia (temática geral) e por período cronológico. Nas observações que se seguem procuraremos chamar a atenção para as principais conclusões a que estes quadros conduzem.

31Em primeiro lugar, saliente-se a dominância clara dos pareceres de Economia e Finanças. As consultas efetuadas pela Câmara Corporativa sobre matérias integradas no âmbito do Sistema Político e Organização Administrativa encontram-se a considerável distância. As restantes categorias temáticas possuem um peso que se poderá considerar residual.

32O predomínio dos pareceres de Economia e Finanças verifica-se em todos os sub-períodos. As consultas integradas neste âmbito constituem sempre cerca de metade de todas as que são efetuadas em cada um dos ciclos. Na década de 1960 aproximam-se dos 2/3. O elevado número de consultas sobre os planos de fomento (Intercalar e III Plano) correlacionam-se com esse muito elevado valor relativo, na medida em que absorveram grande parte dos recursos técnicos disponíveis na Câmara Corporativa.

33As consultas referentes ao Sistema Político e Organização Administrativa diminuem consideravelmente entre 1960 e 1968. Este período é o único dos cinco considerados em que não tem lugar qualquer revisão constitucional, que sempre constituía ocasião de potencial intensificação da iniciativa legislativa dos deputados. Porém, sob o ímpeto reformista do consulado marcelista, verifica-se uma recuperação da importância deste tipo de pareceres.

Quadro 1 - Classificação geral dos pareceres

34Na esfera do Corporativismo, observa-se um quase desaparecimento no imediato pós-guerra, obtendo, finalmente, alguma expressão no período da designada «segunda arrancada do corporativismo», a partir da década de 1950. Criado em 1933, o Subsecretariado de Estado das Corporações e Previdência Social dependia da Presidência do Conselho e, em 1950, foi autonomizado em ministério. Esta transformação acelerou a definição e o desenvolvimento de políticas públicas no setor do trabalho, o que ajuda a explicar como foi agilizado o processo de formulação de propostas legislativas e, deste modo, como foi invertida a tendência de decréscimo, ou quase eclipse, que marcara o tema do corporativismo no imediato pós-guerra.

35Em cada um dos cinco sub-períodos identificados, o número de pareceres produzidos por legislatura nem sempre foi equilibrado. Assim se passou com a legislatura de 1935-38, integrada no período de 1935-45, que constituiu momento fundador do funcionamento da Câmara Corporativa e da sua relação com os demais órgãos políticos. Note-se que apenas nesses quatro anos foram redigidos 123 pareceres, número que corresponde a 23% da produção consultiva ao longo de todo o período de funcionamento da Câmara (cerca de 40 anos).

36Nessa fase de arranque, a iniciativa legislativa dos deputados e do Governo foi bastante elevada, com temas muito específicos, ainda que pouco desenvolvidos e de dimensão restrita, contrastando com as propostas apresentadas nas restantes legislaturas, sobretudo no pós-guerra. Com efeito, as propostas feitas nos demais períodos legislativos caracterizaram-se pela maior abrangência e pelas acrescidas implicações dos assuntos em análise, assim como pela sua maior densidade reflexiva e extensão.

37Os 180 pareceres de 1935-45 distribuem-se, portanto, de forma bastante desigual pelas três legislaturas compreendidas neste sub-período: 123 (1935-
-38), 33 (1938-42) e 24 (1942-1945). O último valor é igualmente o mais baixo de toda a atividade da Câmara, uma vez que, com o fim da guerra e pretendendo o regime recuperar da crise económica e política causada pelo conflito, foi decretada a dissolução da Assembleia Nacional um ano antes do seu termo normal, com a realização de novas eleições. Independentemente destas nuances, o que importa salientar é o forte dinamismo da atividade de emissão de pareceres durante a primeira década de funcionamento da Câmara Corporativa, perfazendo 1/3 do total de pareceres produzidos em todo o período em análise (1935-1974).

Breve descrição do conteúdo dos pareceres

38Antes de entrarmos numa análise mais pormenorizada sobre o principal núcleo de pareceres redigidos pelos procuradores da Câmara Corporativa – os pareceres de Economia e Finanças que serão apresentados e discutidos na secção 6 – julgamos oportuno apresentar em pinceladas largas o conteúdo essencial dos pareceres mais marcantes em cada uma das restantes categorias construídas, para que se possa melhor compreender o elenco de matérias postas à consideração deste órgão de consulta técnica e política.

39Comecemos pelo tema geral do Sistema Político e Organização Administrativa, no qual se incluem os pareceres suscitados por iniciativas legislativas de definição e enquadramento da estrutura e política institucional do regime. Atendendo à sua dimensão quantitativa, parece pertinente considerar a sua divisão em subtemas, conforme sintetizado no quadro 2.

Quadro 2 - Classificação dos pareceres sobre Sistema Político e Organização Administrativa

Quadro 2 - Classificação dos pareceres sobre Sistema Político e Organização Administrativa
  • 7 Cf. Carvalho, Rita Almeida de (2003), «O marcelismo à luz da revisão constitucional de 1971», Anuár (...)

40Os pareceres de revisão constitucional destacam-se claramente. A sua autoria recaiu em figuras como Domingos Fezas Vital (1935-38 e 1945), Marcello Caetano (1951) ou Afonso Queiró (1959 e 1971). Para além do elevado perfil técnico dos textos finais, o seu impacto político foi inegável. Em 1971, o parecer de Marcelo Caetano foi invocado pelos deputados da Ala Liberal para justificar a recuperação do sistema de eleição direta do presidente da República7. Ainda nesta categoria de Princípios e Estrutura, encontram-se pareceres sobre o Código Administrativo (1936) ou de alteração à legislação eleitoral (1946 ou 1968).

41A Defesa constitui uma área sobrevalorizada no período inicial da Câmara, perdendo relevo no pós-guerra. Registam-se quatro pareceres relatados por Humberto Delgado no início da década de 1950, ainda antes das suas funções junto da NATO. Durante todo o conflito colonial, os procuradores somente intervieram em três propostas legislativas: serviço militar (1967 e 1970) e promoções de sargentos, furriéis e praças (1969).

42Por seu turno, a Justiça recuperou a atenção da Câmara durante o marcelismo, constituindo inclusivamente a área de produção mais intensa nesse período final do regime. A iniciativa das propostas coube ao Governo do sucessor de Salazar e abrangeu temas como a celeridade da justiça penal (1969), a criação dos tribunais de família (1970), assistência judiciária (1970), organização judiciária (1972), reforma penal (1973) ou a criação de secções cíveis nos tribunais superiores (1974). A autoria destes pareceres no consulado marcelista recaiu em magistrados dos tribunais superiores, mas com assento na Câmara por intermédio de nomeação política: José Manso Preto, António Miguel Caeiro e Eduardo Arala Chaves.

43A política externa, a administração local ou as relações Estado e Igreja mereceram atenção menor. Ainda assim, destacam-se os pareceres em torno da NATO (1949-55), com autores diversificados e relevantes no interior do regime, como Rui Ulrich, Pedro Teotónio Pereira, Quintanilha Dias e Caeiro da Mata.

44À luz da arquitetura constitucional do Estado Novo, o tema Corporativismo deveria suscitar naturais preocupações legislativas e regulamentares. Com efeito, a doutrina oficial do regime apontava para o papel determinante a ser cumprido pelos organismos corporativos, através dos quais se procurava regular a atividade económica e concertar diferentes interesses por via representativa, nomeadamente entre as entidades patronais e os trabalhadores. As relações de trabalho e a sua proteção constituíram áreas prioritárias da organização corporativa, por via da contratação coletiva, da fixação de salários mínimos ou do horário de trabalho, mas também das habitações económicas ou das garantias quanto a riscos de doença, invalidez e desemprego. Muitas destas matérias foram objeto de decisão governamental que não passava pela Assembleia Nacional, o que pode justificar a relativa escassez de pareceres emitidos pela Câmara Corporativa numa matéria que, pela sua definição matricial, lhe seria particularmente propícia e ajustada.

45As consultas sobre problemas de cariz estrutural foram manifestamente reduzidas. Todavia, os pareceres sobre o plano de formação social e corporativa e a lei de bases das corporações (1956), relatados, respetivamente, por Guilherme Braga da Cruz e José Pires Cardoso, destacam-se pela sua relevância do ponto de vista da avaliação do sistema e das perspetivas de evolução futura. A importância do segundo é inequívoca, pela tramitação e discussão interna na própria Câmara Corporativa e pelas correlações entre este órgão consultivo, o Governo e a Assembleia Nacional.

46Os pareceres sobre os organismos corporativos de patrões e trabalhadores possuem uma expressão igualmente limitada. A situação especial dos sindicatos de ferroviários (1935), o regime geral da organização dos proprietários rurais (1937) ou os processos eleitorais dos órgãos dos sindicatos (1969) são exemplos de matérias casuísticas tratadas pela Câmara.

47Estas temáticas não possuem qualquer expressão no período do imediato pós-guerra. Nesse ciclo do regime, apenas as relações de trabalho mereceram a atenção da Câmara, na sequência de uma iniciativa dos deputados sobre os feriados e o descanso semanal (1948). Também desta forma é atestado o muito reduzido relevo concedido pelo Governo a problemas situados na esfera do corporativismo entre o fim da guerra e o início da década de 1950. E não se trata apenas e só da inexistência de propostas legislativas de tipo estrutural ou organizacional, mas também da nula iniciativa do executivo em matéria de regulação laboral e da sua proteção.

48As relações de trabalho constituem a temática com maior peso relativo entre os pareceres dedicados a questões corporativas, sobretudo devido ao seu claro acréscimo durante o marcelismo. Aos regimes dos contratos coletivos e individuais e das prestações de serviços, juntam-se o trabalho de estrangeiros e os tribunais de trabalho.

49Outra matéria que merece ser assinalada é a previdência social, verificando-se uma certa continuidade de abordagem em diferentes momentos da evolução deste sistema. Desde logo, o regime geral da previdência (1935), a reforma em fase ulterior do Estado Novo (1961) e, finalmente, a reforma marcelista para alargamento aos trabalhadores rurais (1969). No caso da reforma completada no início da década de 1960, a tramitação da iniciativa governamental prolongou-se ao longo de três legislaturas, exemplo raro de articulação e relacionamento entre os órgãos do poder político. Em 1957, ocorreu a primeira admissão na Câmara Corporativa, mas somente em 1962 a lei seria finamente aprovada pela Assembleia Nacional.

50Ainda no âmbito da previdência, mas simultaneamente com implicações na organização corporativa em sentido institucional, destacam-se os pareceres sobre as casas dos pescadores (1937) e sobre as federações de casas do povo (1957).

51No conjunto dos 31 pareceres dedicados ao tema das Colónias, é considerável o peso daqueles que, ao longo do período em causa, tratam da estruturação dos territórios coloniais de acordo com o regime político do Estado Novo. Claro que estes pareceres acompanham e traduzem as mudanças que o regime vai sofrendo, nomeadamente as impostas pela situação internacional. Merecem particular menção os 3 pareceres relativos à alteração do Ato Colonial (1935, 1945 e 1951), documento que havia sido promulgado em julho de 1930, quando Salazar, então Ministro das Finanças, assumia interinamente a pasta de Ministro das Colónias, e que é considerado um pilar fundador do regime do Estado Novo. Estas propostas de alteração do Ato Colonial assumem particular importância também pelos seus relatores, como é o caso do parecer emitido por Domingos Vezas Vital, em 1945, e do parecer redigido por Marcello Caetano em 1951.

52Igualmente relevantes, e bem demonstrativos da regularidade com que a Câmara Corporativa se pronunciou sobre estas matérias, são os pareceres sobre a Carta Orgânica do Império Colonial (1937 e 1945) e a Lei Orgânica do Ultramar Português (1952, 1955, 1963, todos de autoria de Afonso Rodrigues Queiró). A apresentação de pareceres relativos a algumas medidas de desenvolvimento das colónias na década de 1930 antecede e prepara a atenção que a Câmara Corporativa continuaria a dar aos territórios coloniais no quadro mais alargado da discussão dos planos de fomento.

53Na categoria Educação e Cultura enquadraram-se 51 pareceres. Aqueles que foram apresentados ao longo da década de 1930 são, de certa forma, fundadores de um novo sistema de educação do regime. Em 1935, por exemplo, trata-se do ensino primário rural; do plano de estudos para o ensino secundário; da reorganização da educação física no ensino secundário e da criação nas escolas secundárias de cursos de puericultura e higiene geral. Em 1936 Gustavo Cordeiro Ramos redige um parecer relativo à reforma do Ministério da Instrução e em 1938 Júlio Dantas apresenta um parecer para a realização de reformas no ensino primário. Já em 1940, José Caeiro da Mata, discute a questão da autonomia administrativa ou financeira dos estabelecimentos de ensino. Em 1949 trata-se da reforma do ensino técnico profissional; em 1950 do ensino das Belas Artes; em 1952 da reorganização da educação física e em 1971 do ensino politécnico. Importa também considerar o parecer de Justino Mendes de Almeida, de março de 1973, relativo à reforma do sistema educativo.

54No quadro dos Planos de Fomento surgem também pareceres dedicados à investigação científica e ao ensino técnico (1958, 1964). Em 1967 fala-se de educação e investigação e já em 1973, no contexto do IV Plano de Fomento, abordam-se matérias relativas à educação e cultura e formação profissional.

55Finalmente, refiram-se os pareceres contemplados no âmbito da Saúde e Assistência. Merecem aqui destaque os pareceres relativos à erradicação da tuberculose (em 1949 e década de 1950) aos quais se acrescentam, por um lado, os projetos de assistência aos tuberculosos do exército (1935) e aos funcionários civis (1955) e por outro, num âmbito mais geral, um parecer relativo à luta contra as doenças infetocontagiosas (1949).

56Há também a preocupação com a organização hospitalar (1945) e quase uma década depois, em 1954, coloca-se a questão da responsabilidade dos encargos em matéria de assistência hospitalar. A saúde mental é objeto de dois pareceres (1950 e 1962).

57Em 1957 surge um parecer relativo à criação do Instituto Nacional do Sangue e em 1962 à Escola Nacional de Saúde Pública. A partir de 1964 e depois em 1967 e em 1973 são apresentados pareceres relativos à aplicação dos Planos de Fomento a esta área.

58Como vimos a propósito de outras categorias temáticas, a discussão em torno dos Planos de Fomento constituía pretexto para a elaboração de pareceres em diferentes domínios de representação de interesses que a Câmara Corporativa deveria consubstanciar. Todavia, pela sua própria natureza e enquadramento, os planos de fomento eram matéria que suscitava pareceres que serão analisados na secção seguinte, especificamente dedicada ao tema Economia e Finanças.

Pareceres de Economia e Finanças

59Pelo seu destaque quantitativo, e pela inegável importância que assume no cômputo geral das atividades desenvolvidas pela Câmara Corporativa, a categoria Economia e Finanças é merecedora de uma abordagem classificativa mais pormenorizada. O quadro 3 permite captar a diversidade de assuntos em discussão no âmbito aqui considerado.

60As primeiras 3 subdivisões temáticas referem-se a matérias relacionadas com assuntos de Finanças Públicas, com os regimes jurídicos de Enquadramento Legal da atividade económica (fiscalização de sociedades anónimas ou expropriações, por exemplo) e com os problemas gerais da Política Económica e Fomento.

61As restantes subdivisões possuem um cariz mais específico decorrente da natureza distinta dos diversos setores de exercício de atividade económica que se afiguram merecedores de classificação autónoma (Agricultura, Silvicultura, Pescas, Minas, Indústria, Energia, Habitação e Urbanismo, Transportes e Comunicações, Serviços Públicos, Comércio, Banca e Seguros e Turismo). A cooperação económica e as relações com organizações internacionais justificaram a inscrição de um último subtópico.

Quadro 3 - Classificação dos pareceres de Economia e Finanças

Quadro 3 - Classificação dos pareceres de Economia e Finanças

62Importa esclarecer que não foi criado um campo específico de classificação de uma matéria crucial para a compreensão das políticas económicas e financeiras do Estado Novo: as obras públicas. Optámos por considerar este setor estratégico no seu âmbito concreto de aplicação específico. Fundamentalmente, nas infraestruturas de transportes (portos, caminhos de ferro, estradas) e também na agricultura (aproveitamentos hidroagrícolas).

63Nesta categoria temática de Economia e Finanças possuem um peso assinalável os pareceres relacionados com os cinco planos de fomento (incluindo a revisão do I Plano e o Plano Intercalar). No total, foram 59 os documentos consultivos emitidos pela Câmara Corporativa, conforme indicado no Quadro 4. Deste total de 59 pareceres, 47 foram classificados e distribuídos pelas sub-categorias de Política Económica e Fomento (15 pareceres) e pelos setores específicos de atividade económica (32 pareceres). Os 12 pareceres sobrantes foram considerados no âmbito de outras categorias temáticas mais gerais (Colónias, Educação e Cultura e Saúde e Assistência).

Quadro 4 - Pareceres sobre os planos de fomento

Quadro 4 - Pareceres sobre os planos de fomento

64Entre os 16 subtemas de Economia e Finanças, destacam-se, em pri-
meiro lugar, as matérias de Finanças Públicas. O elevado número de pareceres (70, representando 25% da categoria) é justificado pela aprovação anual da lei de meios. Nesta subcategoria, enquadram-se os pareceres sobre a reforma dos serviços da dívida pública (1935), o imposto sobre os lucros extraordinários da guerra (1942) e diversos outros pareceres sobre temas de política fiscal relativos a matérias tributárias gerais ou a impostos específicos. Num segundo patamar em termos de peso relativo, encontram-se os pareceres sobre Política Económica e Fomento, Agricultura e Transportes e Comunicações. Apesar do seu cariz global, a primeira categoria fica aquém das seguintes, atestando o elevado grau de especialização que os pareceres assumiram. A Indústria é colocada no mesmo plano da Silvicultura.

65Em Política Económica e Fomento, encontram-se, a título de exemplo, os pareceres sobre a reconstituição económica (1935), a carta dos solos (1947), bem como os pareceres gerais sobre os sucessivos planos de fomento ou a defesa da concorrência (1971).

66Na Agricultura, incluem-se pareceres sobre colonização interna (1939, 1944 e 1956), plantio da vinha no continente (1951 e 1972) ou sobre o plano de rega do Alentejo (1960).

67Nos Transportes e Comunicações, enquadram-se as consultas sobre coordenação dos transportes terrestres (1945), exploração portuária (1949), financiamento da Junta Autónoma das Estradas (1954), arborização rodoviária (1961) ou transportes públicos terrestres e fluviais nas regiões urbanas (1971).

68Os exemplos que aqui deixamos oferecem uma imagem impressiva, mas necessariamente incompleta e inconclusiva, sobre a natureza e variedade dos assuntos de âmbito económico e financeiro que constituem objeto de atenção dos relatores de pareceres da Câmara Corporativa.

69Procuraremos seguidamente explorar a riqueza do conteúdo dos pareceres através de uma incursão um pouco mais pormenorizada sobre alguns pareceres produzidos sobre matérias centrais para a definição da política económica durante as duas primeiras décadas do Estado Novo.

Pareceres definidores da política económica do Estado Novo

  • 8 Importa salientar que não é objetivo deste texto proceder a uma discussão pormenorizada da política (...)

70Um dos instrumentos legislativos cruciais para a orientação políti-
ca e económica do Estado Novo foi a Lei da Reconstituição Econó-
mica de 19358. No parecer que emitiu sobre a matéria, através do relator António Vicente Ferreira, a Câmara Corporativa acentuou a importância
de se garantir o apetrechamento económico do país através de um pro-
grama financeiro especificamente dedicado a tal efeito. Tal programa financeiro era visto, em primeiro lugar, como uma necessidade ditada
pela situação de crise económica internacional – seguramente menos sen-
tida em Portugal do que em outras economias ocidentais mais desenvol-
vidas – que obrigava a cuidar da absorção de desemprego. Por isso considerava ser «dever imperioso do Estado, como supremo responsável pela or-
dem e justiça sociais, proporcionar ocupação remunerada a todos os membros da comunidade, sobretudo aos homens novos, recém-lançados na
vida ativa e que buscam, em vão, onde ocupar as suas faculdades naturais ou adquiridas pela educação» (Diário das Sessões, n.º 13, 12 fevereiro 1935, p. 248).

71A miragem de garantia de pleno emprego surgia como imperativo de ordem moral, como demonstração da necessidade de segurança interna e externa resultantes de uma ordem social não perturbada pela ocorrência de problemas sociais decorrentes da impossibilidade de acesso a fontes de rendimento. Neste sentido, a aposta na reconstituição económica através de um conjunto de políticas públicas de fomento era um meio de valorização dos recursos nacionais e de defesa de princípios de autarcia e nacionalismo económicos. A proteção das fontes de riqueza nacional era entendida como meio necessário para que o país atingisse um patamar de desenvolvimento económico já alcançado por «países de potencialidade económica comparável à nossa».

72Para que as políticas de fomento previstas na Lei da Reconstituição Económica pudessem ser plenamente eficazes – designadamente nos setores de defesa nacional, energia, transportes, comunicações, colonização interna, saneamento básico e urbanização, fomento colonial, melhoramentos educativos e culturais – era fundamental o estabelecimento de critérios de prioridade e preferência. Ora, foi justamente a ausência de prioridades claramente objetivadas que constituiu o principal motivo de reparo do parecer da Câmara Corporativa, genericamente favorável à proposta do governo.

73O programa de investimentos decorrente da aplicação desta lei incidiu sobre domínios de atividade essenciais ao desempenho dos diversos setores da vida económica. Todavia, no seu conjunto, as despesas classificáveis sob a designação de «fomento económico» representaram apenas 51% do total do financiamento disponível, ficando um peso excessivo de 49% reservado para o setor de defesa nacional, destinando-se tais verbas ao rearmamento do Exército e à renovação da frota da Marinha de Guerra.

74Nesse mesmo ano de 1935, um outro parecer da Câmara Corporativa merece ser destacado. O seu relator foi Domingos Fezas Vital e o tema em análise era o da possibilidade de dissolução de concentrações económicas ou modalidades de coligação de empresas (trusts, grupos e cartéis) que pudessem exercer uma atividade considerada contrária aos interesses da economia nacional corporativa. O parecer reveste-se de cuidadoso enquadramento doutrinal, procedendo o seu autor a uma discussão da teoria económica dos monopólios e das formas de concentração da atividade económica. Apesar de salientar que «casos há em que o monopólio, mesmo o monopólio de facto, a começar pelo monopólio coletivo, se revela mais benéfico que a concorrência» (Diário das Sessões, n.º 44, 8 abril 1935,
p. 935), Fezas Vital revela-se atento aos riscos e abusos que poderiam ditar, à nascença, o fim precoce da economia corporativa que então se acreditava poder ser construída. Revela uma crença em mecanismos naturais de demonstração do sucesso da experiência corporativa que impediriam a concentração monopolista, mas não deixa de revelar algum incómodo pela possibilidade de as concentrações económicas naturais serem contrariadas por procedimentos legislativos impostos à força, nomeadamente no que se refere à possibilidade de exoneração de cargos diretivos em organismos corporativos por suposta incompatibilidade de exercício de funções em organismos empresariais competitivos.

75No articulado do projeto de lei e do parecer da Câmara Corporativa sobrava uma larga margem interpretativa na definição do interesse nacional que determinaria, em última instância, a possibilidade de manutenção de concentrações económicas contrárias ao espírito da economia corporativa em construção.

  • 9 Sobre a matéria cf. Brito, José Maria Brandão de (1989), A Industrialização Portuguesa no Pós-Guerr (...)

76Um outro pilar legislativo fundamental da construção da política económica nesta fase constitutiva do Estado Novo foi a Lei do Condicionamento Industrial, iniciado em 19319. Na sua essência, o condicionamento consistia na criação de uma barreira administrativa à entrada de novas empresas no mercado ou ao aumento da capacidade de produção instalada. Apesar do regime de isenção aplicado a alguns setores que se viram dispensados do controlo burocrático da Direção Geral das Indústrias, as medidas de condicionamento abrangiam sobretudo setores industriais com forte componente de importação de matérias-primas ou produtos intermédios, ou ainda setores industriais considerados estratégicos para o desenvolvimento da economia nacional e, em especial, do seu setor exportador. Neste sentido, funcionava como medida de substituição de importações e de proteção do mercado interno. O seu enquadramento era detalhado e ambicioso, apontando para procedimentos de regulação da concorrência que implicavam conhecimento das oportunidades de mercados, estudos de rentabilidade dos investimentos, análise de custos e benefícios, definição de orientações estratégicas. No entanto, é legítimo considerar que em muitos processos de pedidos de instalação de novas empresas ou novos segmentos de atividade, a lógica prevalecente não foi a de respeitar a qualidade técnica das propostas, eventualmente filtradas por artifícios burocráticos casuísticos, mas tão só a de atender a interesses estabelecidos e protegidos da concorrência, assim como à sua representação nas esferas de influência do regime. Nestes termos, as autorizações discricionárias não escondem o apoio tantas vezes prestado a empresas economicamente inviáveis ou a setores de atividade obsoletos e artificialmente mantidos. E também não escondem preocupações e intenções dirigistas que confirmam o peso crucial do Estado no desenvolvimento da economia e o patrocínio direto a grupos de interesses económicos.

77Em 1937, o assunto voltou a ser objeto de legislação e suscitou novo parecer da Câmara Corporativa, que ficou a cargo de Ruy Ulrich. O seu conteúdo revela-nos uma importante característica destes pareceres que funcionavam não apenas como elemento de precaução doutrinal e política, mas também de justificação e legitimação dos princípios subjacentes às orientações definidas. Neste caso concreto, o texto de Ruy Ulrich abunda em considerações sobre a essência da matéria em discussão, ou seja, os obstáculos colocados pelo Estado à livre iniciativa individual na esfera económica. Apesar de salvaguardar o carácter instrumental e transitório do sistema de condicionamento industrial estabelecido em 1931, num contexto de crise mundial e de relançamento da vida económica que exigia maior protagonismo e empenho do Estado, Ruy Ulrich não perde a oportunidade de denunciar o que em seu entender era a menor capacidade da iniciativa individual para garantir a satisfação do interesse geral e do bem comum.

78A sua visão sobre a política de condicionamento industrial submetia-se, por conseguinte, a considerações de maior fôlego analítico sobre a evolução dos sistemas económicos após a 1.ª guerra mundial e no rescaldo dos efeitos da Grande Depressão. E conclui o seu raciocínio enquadrador nos seguintes termos: «Assim, à economia liberal teve de suceder uma economia nova, mais ou menos dirigida pelo Estado. Surgiu pela força das circunstâncias e não pela conceção natural de qualquer cérebro de génio. (…) Temos forçosamente de a seguir e é dentro dela e da sua lógica que podemos compreender e analisar o problema do condicionamento industrial» (Diário das Sessões, n.º 118, 18 fevereiro 1937, p. 468-H).

79Ao admitir a inevitabilidade do sistema, Ulrich não deixava de assinalar a necessidade de corrigir erros e desvios decorrentes da deficiente regulamentação da lei de 1931 que, 6 anos mais tarde, se procurava rever à luz dos mesmos intuitos iniciais: controlar a concorrência em benefício de interesses instalados e limitar a expansão da oferta às necessidades de contenção da procura.

  • 10 Cf. a coletânea dos seus estudos sobre a matéria, recolhidos em Pereira, Pedro Teotónio (1937), A B (...)

80Vinte anos após a primeira lei do condicionamento industrial, o tema regressou à apreciação da Câmara Corporativa, desta vez tendo com relator Pedro Teotónio Pereira, um dos políticos que desempenhou funções de maior relevância na fase inicial de implantação do Estado Novo e que foi o principal artífice da elaboração do Estatuto do Trabalho Nacional de 1933 e da legislação sobre previdência e assistência social seguidamente promulgada10. Teotónio Pereira podia agora olhar com algum distanciamento para o enquadramento legal do condicionamento industrial e para os seus resultados práticos. Não obstante a reafirmação das responsabilidades contraídas pelo Estado perante a organização e dinamização da vida económica, e apesar de reconhecer as vantagens em manter em vigor o regime de condicionamento, Teotónio Pereira aponta situações em que as atividades industriais poderiam beneficiar de uma maior liberdade em relação à tutela condicionante.

81As considerações críticas que o sistema de condicionamento lhe suscita são motivadas por uma atitude de reconhecimento da valia da iniciativa privada que o regime do Estado Novo teimava em não acarinhar suficientemente. As suas palavras expressam com clareza o seu pensamento sobre a matéria:

O atraso do país, a nossa frequente carência de meios, a debilidade em muitos campos da nossa iniciativa privada e a necessidade inadiável de conseguir determinados progressos da ordem económica e social tornavam muito perigoso o ponto de partida da política nacional ao decidir-se a nova ordem das coisas. Não teria bastado proclamar os méritos da iniciativa privada e enunciar com ela outros princípios salutares a conservar a todo o custo. Era ainda mais importante assegurar que tudo isso fosse possível na hora em que começassem as responsabilidades de uma intervenção na vida económica do país (Diário das Sessões n.º 101, 25 abril 1951, p. 906).

82A importante missão de Pedro Teotónio Pereira foi a de dotar a estrutura política do Estado Novo de sólidos fundamentos normativos em matérias económicas e sociais. E também a de conceber e desenhar a estrutura institucional de um regime que pretendia afirmar-se pela diferença em relação aos modelos vigentes baseados no mercado liberal ou no Estado planificado.

83O regime de condicionamento foi especialmente relevante até ao final da década de 1940. Foi sujeito a diversas alterações, revogações e exceções, mas manteve-se atuante como um dos principais instrumentos da política industrial de intervenção do Estado. Os principais estudos efetuados sobre a sua incidência no tecido industrial português apontam para uma longevidade e efeito de inércia que conduziu a uma persistência do condicionamento que, entre o início da década de 1930 e o final da década de 1960, afetou ou beneficiou cerca de 50% do emprego e 60% das empresas do setor secundário. E, acima de tudo, deixou marcas indeléveis na formação de uma cultura económica empresarial que se habituou a ambientes de concorrência protegida e a privilégios especiais concedidos pelo Estado.

84Neste novo contexto do pós-guerra cumpre destacar o papel desempenhado por novos agentes e protagonistas que contribuíram para o aprofundamento da reflexão e para a tomada de decisão sobre matérias relativas à condução da política económica. Ao papel anterior e tradicionalmente ocupado pelos técnicos e políticos de formação essencialmente jurídica, saídos das Faculdades de Direito das Universidades de Lisboa e Coimbra, juntava-se agora a contribuição proveniente de novos grupos profissionais com formação nas áreas de engenharia e de economia e finanças, formados sobretudo no Instituto Superior Técnico e no Instituto Superior de Ciências Económicas e Financeiras da Universidade Técnica de Lisboa. Revelaram clara preferência por uma abordagem dos problemas económicos centrada numa perspetiva técnica de rentabilização dos recursos disponíveis e das potencialidades oferecidas por novos métodos de produção e de geração de energia. A sua linguagem contrastava com a dos ideólogos corporativistas, emergindo a figura dos engenheiros e gestores que antecipam modos de empreender tendo em vista a modernização do país, da qual a industrialização e a eletrificação seriam os principais instrumentos. E demonstraram a sua oposição à excessiva regulamentação imposta pelo condicionamento industrial que, em seu entender, não poderia sobrepor-se aos motores tecnológicos que constituíam a principal garantia de realização do crescimento e progresso económicos do país.

85É neste sentido se deve interpretar o significado da Lei de Fomento e Reorganização Industrial de 1945, sem dúvida e sem controvérsia considerada como um novo e mais sólido pilar de sustentação da política industrial portuguesa, superando as bases precárias do protecionismo alfandegário e dos procedimentos burocráticos do condicionamento das indústrias. Com a nova lei, afirmam-se duas áreas prioritárias de intervenção do Estado neste setor de atividade, eliminando quaisquer ilusões que pudessem subsistir sobre o carácter acessório ou supletivo da participação direta do Estado na vida económica. Em primeiro lugar, o fomento direto da criação de novas indústrias transformadoras em setores estratégicos essenciais à indução de crescimento económico, preferencialmente através de uma política de substituição de importações. As participações do Estado no capital de empresas mistas, os sistemas de crédito bonificado, as isenções e incentivos fiscais, as concessões de exclusivos e proteção da concorrência foram os principais instrumentos postos em prática, decorrentes do articulado da lei. Tais instrumentos revelaram a sua eficácia e o tecido industrial de meados da década de 1940 conheceu uma profunda mudança com o aparecimento de novas indústrias em setores tão importantes como os da celulose, refinação de petróleo, siderurgia, petroquímica e adubos.

86O segundo domínio de intervenção do Estado previsto na Lei de 1945 referia-se aos processos de reorganização industrial, através de ganhos de economias de escala, de mecanismos de concentração, de substituição de equipamentos ou de expropriações por utilidade pública. Todavia, o sucesso nestas matérias e os resultados efetivamente alcançados não corresponderam às expectativas iniciais.

  • 11 Sobre este tema, cf. Brito, José Maria Brandão de (1988), «Os engenheiros e o pensamento económico (...)

87O parecer que a Câmara Corporativa produziu sobre esta proposta de lei foi elaborado por Ezequiel de Campos, um dos representantes dessa corrente de pensamento pragmático e de pendor tecnológico que sumariamente caracterizámos11. O seu texto é desprovido de referências acessórias e procede a um resumo das medidas previstas na nova lei, sublinhando o seu contributo para a reorganização das indústrias, para a melhoria do seu apetrechamento e para o aperfeiçoamento dos métodos de trabalho. Merece-lhe considerações críticas a menor atenção dada na lei à intensificação e modernização da agricultura, matéria sobre a qual vinha batalhando desde o início da década de 1920. Mas o seu tom geral é de inequívoco apoio às novas orientações contidas na lei, sem deixar de manter um posicionamento de expectativa em relação às implicações sociais e às possibilidades de desenvolvimento sustentado dos diversos setores da vida económica. Para Ezequiel de Campos, conforme sintetizou no final do seu parecer:

Sem dúvida que urge criar indústrias essenciais para a nossa vida e fazer a modernização das existentes, mas ao mesmo tempo deve-se proceder no melhor método e processos ao aumento da retribuição do trabalho, de modo que este caiba nos resultados finais da industrialização (…). E simultaneamente deve-se considerar os efeitos da reforma industrial na vida agrícola e comercial (Diário das Sessões, n.º 85, 2 de novembro de 1944, p. 497).

Conclusões

88Os pareceres analisados na secção anterior surgem como exemplos demonstrativos do papel desempenhado pela Câmara Corporativa na definição e enquadramento de políticas públicas, neste caso aplicadas a um período delimitado e com um âmbito que reveste cariz essencialmente económico. A escolha aqui efetuada procurou destacar aquele que foi, sem dúvida, o objeto primordial da atenção dos procuradores da Câmara Corporativa (isto é, os assuntos de natureza económica e financeira) e aquela que terá porventura sido uma das fases mais profícuas da sua atividade.

89Desta análise resulta claro o cumprimento das prerrogativas institucionais e dos requisitos funcionais de um órgão que manteve funcionamento ativo ao longo de todo o Estado Novo e que contribuiu de forma decisiva para a criação de bases técnicas e de suportes ideológicos ao funcionamento do regime. O desenvolvimento de posições críticas ou de menor conformidade com a ação do poder executivo não estava excluído, ainda que não possa ser encarado como configuração de perspetivas ou soluções alternativas. A natureza institucional da Câmara Corporativa conferiu aos pareceres emitidos em seu nome uma legitimidade técnica e política que a responsabilizou pelo alcance e limitações das políticas públicas desenhadas e executadas durante o Estado Novo.

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Notas

1 Cf.: Lucena, Manuel de (1976), A Evolução do Sistema Corporativo Português, vol. I, Salazarismo, Lisboa, Perspetivas & Realidades, sobretudo pp. 160-177 e 323-331; Wiarda, Howard J. (1977), Corporatism and Development. The Portuguese Experience, Amherst, The University Massachusetts Press; Rosas, Fernando (1996), «Câmara Corporativa», in Fernando Rosas e Brito, José Maria Brandão de (eds.). Dicionário de História do Estado Novo, I, Lisboa, Círculo de Leitores, Vol. I, pp. 113-115; Schmitter, Philippe C. (1999), Portugal: do Autoritarismo à Democracia, Lisboa, Imprensa de Ciências Sociais, sobretudo pp. 127-165; Pinto, António Costa (1999), «Câmara Corporativa», in António Barreto e Maria Filomena Mónica (eds.), Dicionário de História de Portugal, Lisboa, Figueirinhas, Vol. VII, pp. 218-219.

2 Caetano, Marcello (1950), Posição Atual do Corporativismo Português, Lisboa, Gabinete de Estudos Corporativos do Centro Universitário de Lisboa da Mocidade Portuguesa, p. 12.

3 Para uma análise detalhada da história de evolução interna da Câmara Corporativa cf. Ferreira, Nuno Estêvão (2009), A Câmara Corporativa no Estado Novo: Composição, Funcionamento e Influência, Dissertação de Doutoramento em Ciências Sociais (Sociologia Política), Lisboa: Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa.

4 Cf. Castilho, José Tavares (2010), Os Procuradores da Câmara Corporativa (1935-1974), Lisboa, Assembleia da República/Texto; Ferreira (2009), A Câmara Corporativa

5 Cf. Carvalho, Rita Almeida de (2002), A Assembleia Nacional no Pós-Guerra (1945-1949), Lisboa/Porto, Assembleia da República/Afrontamento.

6 Para uma listagem minuciosa e exaustiva dos pareceres, organizada cronologicamente e por relatores e subscritores, cf. Castilho (2010). Os Procuradores…, pp. 196-592.

7 Cf. Carvalho, Rita Almeida de (2003), «O marcelismo à luz da revisão constitucional de 1971», Anuário Português de Direito Constitucional, III, pp. 191-276; Fernandes, Tiago (2005), Nem Ditadura, nem Revolução. A Ala Liberal e o Marcelismo (1968-1974), Lisboa, Assembleia da República/Dom Quixote.

8 Importa salientar que não é objetivo deste texto proceder a uma discussão pormenorizada da política económica do Estado Novo. Para uma atualização recente de argumentos diversos presentes na historiografia portuguesa cf. Rosas, Fernando e Garrido, Álvaro (eds.) (2012), Corporativismo, Fascismos, Estado Novo, Coimbra, Almedina; e em particular o capítulo de Garrido, Álvaro (2012), «Contexto, fundamentos e lógicas de construção da economia nacional corporativa». Cf. também a síntese apresentada em Nunes, Ana Bela e Brito, José Maria Brandão de (1992), «Política económica, industrialização e crescimento», in Fernando Rosas (ed.), Portugal e o Estado Novo (1930-
-1960), Lisboa, Presença, pp. 306-351.

9 Sobre a matéria cf. Brito, José Maria Brandão de (1989), A Industrialização Portuguesa no Pós-Guerra (1948-1965). O Condicionamento Industrial, Lisboa, Dom Quixote; Rosas, Fernando (1986), O Estado Novo nos Anos Trinta. Elementos para o Estudo da Natureza Económica e Social do Salazarismo (1928-1938), Lisboa, Estampa.

10 Cf. a coletânea dos seus estudos sobre a matéria, recolhidos em Pereira, Pedro Teotónio (1937), A Batalha do Futuro: a Organização Corporativa, Lisboa, Livraria Clássica.

11 Sobre este tema, cf. Brito, José Maria Brandão de (1988), «Os engenheiros e o pensamento económico do Estado Novo», in José Luís Cardoso (ed.), Contribuições para a História do Pensamento Económico em Portugal, Lisboa, Dom Quixote, pp. 209-234.

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Índice das ilustrações

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Título Quadro 2 - Classificação dos pareceres sobre Sistema Político e Organização Administrativa
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Título Quadro 3 - Classificação dos pareceres de Economia e Finanças
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Ficheiros image/png, 88k
Título Quadro 4 - Pareceres sobre os planos de fomento
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Ficheiros image/png, 38k
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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

José Luís Cardoso e Nuno Estêvão Ferreira, « A Câmara Corporativa (1935-1974) e as políticas públicas no Estado Novo », Ler História, 64 | 2013, 31-54.

Referência eletrónica

José Luís Cardoso e Nuno Estêvão Ferreira, « A Câmara Corporativa (1935-1974) e as políticas públicas no Estado Novo », Ler História [Online], 64 | 2013, posto online no dia 11 Novembro 2014, consultado no dia 23 Novembro 2017. URL : http://lerhistoria.revues.org/290 ; DOI : 10.4000/lerhistoria.290

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Autores

José Luís Cardoso

Instituto Ciências Sociais – UL. Investigador coordenador no Instituto Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. As principais áreas actuais de pesquisa e de ensino são a história do pensamento económico e os estudos em história europeia contemporânea sobre o corporativismo, as instituições políticas e o desempenho económico.
jcardoso@ics.ul.pt

Artigos do mesmo autor

Nuno Estêvão Ferreira

Centro de Estudos de História Religiosa – UCP. Leciona na Faculdade de Ciências Humanas da UCP e é investigador do CEHR-UCP. As suas áreas de interesse são a história institucional e política em Portugal no século XX; os regimes autoritários da Europa do Sul no período entre guerras; o processo de decisão política no salazarismo.
n.estevao.ferreira@gmail.com

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