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Estudos

Portugal no Centro da Europa: As Presidências Portuguesas do Conselho da União Europeia (1992, 2000 e 2007)

Portugal dans le centre de l’Europe: les présidences portugaises du Conseil de l’Union européenne (1992, 2000 et 2007)
The Council of the European Union: the Portuguese presidency (1992, 2000 and 2007)
Alice Cunha
p. 163-177

Resumos

A União Europeia é um organismo vivo em constante reinvenção, a nível das suas políticas comuns, em número de Estados-membros, nos objectivos a prosseguir. No leque das suas instituições figura o Conselho, tributário dos interesses dos Estados-membros. Sendo uma instituição de cariz intergovernamental, cabe a cada Estado-membro assegurar a presidência rotativa do Conselho, por um período de seis meses. Portugal exerceu, até hoje, por três vezes essa presidência, nos anos de 1992, 2000 e 2007. Este artigo analisa o exercício dessas três presidências, de um ponto de vista da história da União Europeia e da participação portuguesa na mesma.

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Introdução

1Há decisões que afetam a vida de um Estado, de um povo e de uma sociedade. A decisão de apresentar o pedido de adesão à então Comunidade Económica Europeia (CEE), pelo I Governo Constitucional, chefiado por Mário Soares, em 1976, é uma dessas decisões.

  • 1 Costa, Francisco Seixas da (2002), «A Europa e a Política Externa Portuguesa», in Diplomacia Europe (...)

2Depois de adesão à então CEE, atual União Europeia (UE), a 1 de janeiro de 1986, podemos constatar em todos os programas de Governo que a participação no processo de construção europeia figura sempre entre as principais, senão mesmo a principal, prioridades da nossa política externa, sendo uma das suas manifestações a «ligação crescente às instituições de integração europeia».1

  • 2 Além do Conselho, a UE é composta pelo Parlamento Europeu, eleito por sufrágio universal direto; a (...)
  • 3 Magnette, Paul and Nicolaïdis, Kalypso (2003), Large and Small Member States in the European Union: (...)

3Dentro do complexo sistema de governação europeia2, surge o Conselho da União Europeia (artigo 9.º-C do Tratado de Lisboa). Nos primórdios da construção europeia, a criação da Alta Autoridade era vista pelos BENELUX (Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo) como um cavalo de Troia para os interesses franceses ou como um chapéu para um diretorado franco-alemão, pelo que estes países exigiram e conseguiram criar um Conselho de ministros, onde estariam igualmente representados3. Deste modo, o Conselho é a instituição onde se reúnem os representantes dos governos dos Estados-Membros, por área de intervenção (por exemplo, Negócios Estrangeiros, Economia e Finanças, Justiça e Assuntos Internos, Agricultura e Pescas), estando a seu cargo a aprovação do orçamento comunitário e a adoção de legislação, ambas em conjunto com o Parlamento Europeu, assim como a celebração de acordos internacionais e a implementação da Política Externa e de Segurança Comum.

  • 4 Com exceção da do Conselho dos Negócios Estrangeiros, presidida pelo Alto Representante da União pa (...)

4Um dos aspetos distintivos do Conselho em relação às outras instituições prende-se com o facto de a sua presidência ser rotativa entre os seus atuais 27 Estados-membros, por períodos de seis meses. Durante esse semestre, o Estado-membro que assume a presidência do Conselho tem a seu cargo a direção de todas as reuniões4, a apresentação de orientações comuns e a preparação de todas os arranjos que envolvem a tomada de decisão.

5De modo a haver uma continuidade no tratamento de matérias e um avanço na (re)formulação de políticas comunitárias, as presidências têm que colaborar entre si, sendo que, desde 2007, com a implementação do «trio de presidências» é elaborado um programa comum para 18 meses de atividade do Conselho.

  • 5 Bassompierre, Guy de (1988), Changing the Guard in Brussels – An Insider’s View of the EC Presidenc (...)

6Assim, sob o mote «a presidência está morta, viva a presidência»5, em clara referência ao seu sistema de rotatividade, as presidências do Conselho vão-se sucedendo e vão deixando os seus legados, que contam avanços mas também retrocessos, para o processo de construção europeu.

7Nessa perspetiva, assumir a presidência do Conselho da UE é tida como algo natural, inerente ao perfeito enquadramento do país na vida comunitária. No entanto, a perceção de que esta não é uma tarefa a ser desempenhada de ânimo leve e de uma forma descomplexada está presente, de especial modo para os Estados-membros de menor dimensão, como é o caso de Portugal, que desde a preparação da sua primeira presidência a encarou como uma função complexa, que requer um conhecimento aprofundado de toda a realidade comunitária.

  • 6 Ferreira-Pereira, Laura C. (2008), «Portugal e a presidência da União Europeia (1992-2007)», Relaçõ (...)

8Apesar de se começar lentamente a construir uma narrativa histórica da participação portuguesa nas comunidades europeias, seus antecedentes e resultados, passados e presentes, no que diz respeito ao desempenho do país no exercício da presidência do Conselho, este tem sido sobretudo discutido no âmbito político e diplomático (o que se reflete nas fontes e na bibliografia disponíveis), sendo a nível académico de ressalvar até à data sobretudo a contribuição de Laura Ferreira-Pereira6.

  • 7 Embora apliquemos uniformemente a expressão Conselho da União Europeia para todas as presidências p (...)

9Neste artigo, pretendemos analisar como é que Portugal, um pequeno país periférico, se confrontou com o encargo, responsabilidade e visibilidade de estar no centro do palco europeu. E a partir dessa posição, veremos em que medida a presidência do Conselho pode atuar como um fator de projeção da imagem do Estado e como momento especial de participação e de influência nos fora comunitários e internacionais, nomeadamente através da formação da agenda, das iniciativas originais e dos consensos alcançados. Para tal, iremos abordar sucintamente as três presidências portuguesas do Conselho da União Europeia7, realizadas até à data nos anos de 1992, 2000 e 2007, numa perspetiva analítica, histórica e de participação de Portugal nos processos de construção mas também de integração europeus, recorrendo para tal à seleção e análise de fontes primárias e de relatos e estudos sobre o assunto. De ressalvar que o presente artigo constitui uma primeira abordagem, que servirá de base a um estudo aprofundado acerca das presidências portuguesas do Conselho, de um ponto de vista individual mas também de conjunto.

1992, a expectativa

  • 8 Artigo 11 do Ato de Adesão, in Comunidades Europeias (1988), Atos Relativos às Adesões às Comunidad (...)
  • 9 A Grécia, que se tornou oficialmente Estado-membro da UE em 1981, assumiu logo no segundo semestre (...)
  • 10 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1988), Preparação da Primeira Presidência Portuguesa do Conse (...)
  • 11 Box, Graham (1991), Portugal’s Presidency, Lisboa, ICEP, p. 105.

10Logo em 1986, Portugal poderia ter exercido a presidência. No entanto, ficou acordado8, tendo em conta, nomeadamente, a desastrosa presidência grega que se seguiu à sua adesão9, que seria preferível existir um período de adaptação e ajustamento das estruturas nacionais à vida comunitária, pelo que só seis anos após a adesão é que o país exerceu pela primeira vez essa prerrogativa. Como é referido no relatório preliminar de preparação para a Presidência de 1992, «um compasso de seis anos confere um estatuto de maturidade, além de afastar eventuais predisposições de condescendência e ainda qualquer atitude de especial compreensão»10. Durante esse período, Portugal alcançou mais prestígio político, melhorou a sua situação económica e social, além de ter excedido as expectativas de pré-adesão no que diz respeito à «sua capacidade de integrar e negociar com as instituições comunitárias».11

11Assumir este exercício tem várias implicações. Começa, desde logo, pela capacidade de coordenação, tanto dos meios como dos procedimentos; e passa depois pelo domínio efetivo dos dossiers temáticos; por outro lado, o conhecimento das regras do jogo comunitário, das relações de poder e dos interesses de cada Estado-membro afigura-se de igual modo essencial; assim como a previsão, interpretação e agilidade com que se prevê, se processa e atua também são imprescindíveis.

  • 12 Silva, Aníbal Cavaco (2004), Autobiografia Política II, Círculo de Leitores, Lisboa, p. 45.
  • 13 Magone, José (1997), European Portugal: The Difficult Road to Sustainable Democracy, Houndmills, Pa (...)

12O ano de 1992 era, por si só, um ano especial para Portugal no seu relacionamento com a UE, uma vez que terminavam a maior parte dos períodos transitórios previstos no Ato de Adesão, pelo que esse ano poderia ser considerado simultaneamente como «uma meta europeia [realização do mercado interno] e uma meta para Portugal»12. Mas iria ser também um ano particularmente difícil na vida comunitária, entrelaçando-se os «últimos preparativos para a introdução do Mercado Único Europeu, com o processo de ratificação do TUE», além da questão da Bósnia-Herzegovina.13

  • 14 Comunidades Europeias (1997), Guia do Conselho – I. Manual da Presidência, Luxemburgo, Serviço das (...)
  • 15 Novos parâmetros da construção europeia; realizar o presente; projetar o futuro; cooperação intergo (...)
  • 16 O Pacote Delors II é uma expressão comummente utilizada para designar as Perspetivas Financeiras da (...)

13A «ordem do dia» é sobretudo indicativa, uma vez que não é possível antever os imprevistos, relacionados, sobretudo, com a evolução da atualidade nacional, comunitária e mundial. No entanto, as alterações à «ordem do dia» devem ser limitadas a casos de força maior, para que a programação não perca a sua credibilidade14. O programa da Presidência de 1992 foi dividido em cinco áreas de atuação15, sendo que as opções da Presidência portuguesa recaíram sobretudo sobre os seguintes temas: o post-1992; a promoção do Pacote Delors II16; a realização do Mercado Interno; e a projeção de um novo alargamento. Com este programa Portugal pretendia «Rumar à União Europeia» na categoria de participante ativo e empenhado, dando o seu especial contributo nos seis meses que se avizinhavam.

  • 17 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1989), Portugal nas Comunidades Europeias, 3.º Ano, Lisboa, M (...)

14A Presidência começou a ser preparada em 1988, ou seja, quatro anos antes da sua realização e logo dois após a adesão, durante o XI Governo Constitucional, liderado pelo Primeiro-ministro, Aníbal Cavaco Silva. Nessa altura, já se encarava este exercício como uma «enorme responsabilidade», assim como se constatava a sua «magnitude» e se defendia que os trabalhos de preparação, organização e planeamento deviam ser preparados com a devida antecedência.17

  • 18 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1990), Portugal nas Comunidades Europeias, 4.º Ano, Lisboa, M (...)
  • 19 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1991), Portugal nas Comunidades Europeias, 5.º Ano, Lisboa, M (...)
  • 20 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1992), Portugal nas Comunidades Europeias, 6.º Ano, Lisboa, M (...)

15Durante 1989, desenvolveram-se diversas ações que pretendiam identificar e planear as tarefas específicas para a Administração Pública; foi decidido acompanhar e estudar as sucessivas presidências do Conselho; foram também iniciados contactos com o Reino Unido, país para o qual transitaria a presidência, no sentido da transferência dos dossiers18. Já em 1990, foi instituído o Conselho de Ministros para os Assuntos Comunitários (CMAC) e estabelecida a estrutura encarregada de preparar o mandato português. Além disso, foi aprovado o plano de formação dos funcionários, tendo-se iniciado no segundo semestre desse ano as primeiras ações de formação, assim como se continuaram a acompanhar as presidências rotativas e se reforçou o intercâmbio entre as presidências anterior e posterior à portuguesa19. Finalmente, a um ano da presidência, no «ano crítico da fase preparatória», foi reforçado o edifício institucional criado para o efeito, com a introdução de alguns ajustamentos; o projeto do programa foi delineado, tendo esse ano sido dedicado à orientação, numa base intensiva, dos funcionários da Administração Pública.20

  • 21 Pinheiro, João de Deus (1991), «Prefácio», in Portugal’s Presidency, Lisboa, ICEP, p. 6.

16Definidas e consolidadas as estruturas de preparação, organização e coordenação, estava montado o palco da Presidência. E Portugal voltava a estar «no centro das decisões e atenções da Europa».21

Passos em Frente, Passos à Retaguarda

17A Presidência portuguesa teve o seu início simbólico no hastear da bandeira nacional ao lado da bandeira das Comunidades Europeias, a
1 de janeiro, pelas 13 horas, no Centro Cultural de Belém que, durante seis meses, iria ser o centro nevrálgico da Presidência, onde se iriam realizar as principais reuniões e o Conselho Europeu.

  • 22 Para uma leitura detalhada sobre a evolução dos dossiers durante esta Presidência e sobre os princi (...)

18Após a abertura formal, a 8 de janeiro os representantes da Comissão estiveram em Lisboa para discutir o calendário; em fevereiro é assinado o Tratado da União Europeia no dia 7; março é o mês em que a Finlândia apresenta o pedido de adesão (18); o escudo adere ao mecanismo de câmbios do Sistema Monetário Europeu (3) e realizaram-se as Cimeiras Transatlânticas CE-EUA e CE-Canadá (respetivamente a 22 e 23) em abril; no mês seguinte, é alcançado o acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE) (2), assinalado o Dia da Europa (9) e apresentado o pedido de adesão suíço (26); finalmente, em junho, dá-se o périplo do ministro dos Negócios Estrangeiros, João de Deus Pinheiro (1-3) e do Primeiro-ministro, Aníbal Cavaco Silva (16-23) pelas capitais do Estados-membros, realiza-se a conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (4-14) e o Conselho Europeu de Lisboa (26-27).22

  • 23 Ministério dos Negócios Estrangeiros, Preparação da Primeira Presidência Portuguesa do Conselho das (...)

19Desde o início dos trabalhos preparatórios para a Presidência que se defendeu o exercício de uma presidência «deliberadamente discreta, seguindo o ritmo dos acontecimentos. Esta era, aliás, a receita para firmar uma imagem de competência, eficácia, imparcialidade e espírito comunitário».23

20Foi imbuída nesse espírito que a Presidência prosseguiu com o seu programa, tendo dado passos em frente, mas também passos à retaguarda. Passos em frente com a reforma da Política Agrícola Comum (PAC), concluída numa sessão maratona no último dia; com a assinatura do acordo sobre o EEE; e sobretudo com o facto de o Primeiro-ministro ter representado a UE, a uma só voz, na Conferência do Rio de Janeiro.

21Passos à retaguarda a lidar com a crise bósnia que, por ter sido o centro das atenções, reduziu a disponibilidade para se tratar de outras questões de política externa; na não finalização do Pacote Delors II, que transitou para a presidência seguinte tendo, no entanto, sido acordada a duplicação dos fundos estruturais para o período 1993-1997; assim como na não ratificação do Tratado de Maastricht, devido ao referendo negativo na Dinamarca a
3 de junho.

22Os objetivos principais da Presidência foram, contudo, satisfatoriamente reconhecidos, tanto pelo Governo português, como pelos líderes das instituições europeias, sendo de destacar o então presidente da Comissão Europeia, Jacques Delors, que a este respeito reconheceu ao país o estatuto de «bom aluno». Esta Presidência, de resto, foi balizada por padrões altos de eficácia e dignidade, que serviriam de exemplo, transmitido e interiorizado, oito anos mais tarde, na Presidência de 2000.

2000, a confirmação

23Entre a primeira e a segunda presidências portuguesas do Conselho, assinou-se (1992) e entrou em vigor (1993) o Tratado da União Europeia (TUE) e o Tratado de Amesterdão (1999); realizou-se o quarto alargamento, com a adesão de três novos Estados (Áustria, Finlândia e Suécia) em 1995; a União Europeia sucedeu à CEE; além de terem sido criados dois novos pilares, Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e Justiça e Assuntos Internos (JAI).

  • 24 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1999), Portugal na União Europeia, 13.º Ano, Lisboa, MNE, p. (...)

24A Presidência de 2000 começou a ser preparada em 1998, dando-se logo início ao plano de ações de formação destinado aos funcionários dos vários departamentos estatais; às questões da organização e da logística; e à elaboração do projeto de calendário de trabalhos do Conselho.24

  • 25 Valente, Vasco (2000), «Intervenção de S. E. o Representante Permanente de Portugal na UE», in A Di (...)

25Muitas das lições aprendidas em 92 foram então aplicadas, o que levou a uma atitude mais relaxada na sua preparação, devido em parte ao êxito da sua antecessora. Contudo, quando se fala em comparações entre as duas presidências erguem-se as vozes daqueles que dizem que entre ambas apenas existe o facto de terminados os seis meses se ter exercido a presidência, dado que tanto o mundo como as circunstâncias mudaram.25

Imagem I. Logótipos de cada presidência

Imagem I. Logótipos de cada presidência

26Na realidade, o início de 2000 trazia consigo uma nova Comissão, que iria ser investida e um novo Parlamento Europeu em funções há pouco tempo, sendo que a Presidência portuguesa, resumidamente, se iria enquadrar no tríptico «novo Tratado, novo Parlamento, nova Comissão».

  • 26 Ministério dos Negócios Estrangeiros (2000), Programa da Presidência Portuguesa da União Europeia, (...)

27O programa26 de trabalho da Presidência portuguesa, base da organização dos trabalhos do Conselho, em articulação com os Estados-membros, as instituições e os órgãos da UE, foi apresentado oficialmente no dia 14 de dezembro de 1999 pelo Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, Jaime Gama, no Palácio Foz.

28O programa, cuja ordem de prioridade, além de relacionada com a atualidade dos temas, imprime a tonalidade política que a presidência pretende transmitir, contemplava as seguintes áreas de atuação: alargamento (a partir de fevereiro iniciar-se-iam negociações com um grupo novo de seis países: Bulgária, Eslováquia, Letónia, Lituânia, Malta e Roménia, passando a ser 13 o número de países candidatos à adesão); reformas institucionais (composição da Comissão; ponderação de votos; e extensão do voto por maioria qualificada); desenvolvimento da PESC e da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD); no seguimento dos Processos de Cardiff, Luxemburgo e Colónia, definição de grandes linhas políticas de emprego, políticas microeconómicas e de coordenação macroeconómica: reforma económica, emprego, coesão e inclusão sociais; no quadro das relações externas da UE, visibilidade ao relacionamento com a América Latina, assinatura do Acordo de Associação com o México, várias reuniões com o Mercosul, com o Pacto Andino, com o Grupo de São José e com o Grupo do Rio; e com o Mediterrâneo; Balcãs, Rússia; Austrália, Nova Zelândia, Índia; políticas de desenvolvimento e de relacionamento com África. Com este programa estava dado o mote para um semestre muito ambicioso.

Os Compromissos

  • 27 Para uma leitura mais detalhada, ponto a ponto, consultar: COSTA, Francisco Seixas da (2000), «Pres (...)
  • 28 Conclusões do Conselho Europeu de Santa Maria da Feira disponíveis em: http://ftp.infoeuropa.ciejd. (...)

29A Presidência de 2000 teve o seu início formal a 1 de janeiro, mas só arrancou verdadeiramente a 10 desse mês, com a tradicional visita dos membros da Comissão. Em relação ao programa inicial, durante os primeiros seis meses do ano, os trabalhos do alargamento andaram a bom ritmo, tendo sido concluídos vários dossiers negociais; renovou-se a Convenção de Lomé; aprovou-se uma estratégia comum para o Mediterrâneo; fez-se um relatório detalhado sobre as alternativas possíveis em relação aos «leftovers» de Amesterdão; e quanto a cimeiras, três novidades (Cimeira Euro-Africana, Cimeira UE-Índia e encontro trilateral UE-EUA-Rússia)27. Em Santa Maria da Feira28, chegou-se a acordo sobre a adesão da Grécia à zona Euro e sobre a harmonização fiscal.

30Os temas de grande envergadura (reforma do TUE, desenvolvimento da PESD e Carta dos Direitos Humanos) iniciados em Colónia, seriam concluídos em Nice. Introduz-se aqui a questão dos Estados que cumprem o papel do «queijo numa sanduíche», ou seja, de pequenos/médios Estados que assumem a presidência no intervalo dos grandes Estados, avançando com os dossiers, mas não encerrando as questões principais, que são, regra geral, concluídas pelos maiores e mais poderosos Estados-membros.

  • 29 Esse foi um período muito complicado, que se refletiu em todas as áreas com, nomeadamente, a França (...)

31No ar da Presidência pairaram sempre duas sombras: os Balcãs, por um lado, e o boicote silencioso (umas vezes mais silencioso do que outras) aos representantes austríacos29. Pode-se ainda acrescentar que esta foi, em comparação com a primeira Presidência, mais rotineira e contou com uma grande capacidade de adaptação das pessoas às situações em curso.

O Grande Momento

32Em cada presidência realiza-se um Conselho Europeu. Em certa medida, o Conselho Europeu reduz o prestígio e a autoridade do Conselho, uma vez que funciona como instância de recurso onde são discutidos os assuntos politicamente mais melindrosos ou que não tenham encontrado solução a nível ministerial, funcionando este como uma instância de apelo e como um instrumento de concertação política.

  • 30 Comunidades Europeias (1997), Guia do Conselho – I. Manual da Presidência, Luxemburgo, Serviço das (...)

33Embora a presidência deva distribuir as reuniões harmoniosamente ao longo de todo o semestre30, evitando uma condensação elevada no final do semestre, na realidade o que se verifica é justamente uma concentração dos assuntos mais importantes no Conselho Europeu, em parte devido ao chamado «efeito mediático».

  • 31 Magone, José (2004), The Developing Place of Portugal in the European Union, New Brunswick, Transac (...)

34A realização de um Conselho Europeu é um desafio para a capacidade de organização de qualquer presidência, mesmo para as que possuem mais meios, quer humanos, quer técnicos. De início, a maioria dos representantes dos Estados-membros estavam céticos em relação à capacidade da Presidência portuguesa realizar o Conselho Extraordinário de Lisboa31. Contrariando esse ceticismo, realizou-se mesmo, a 23 e 24 de março, o Conselho Europeu Extraordinário de Lisboa sob o mote «Emprego, Reforma Económica e Coesão Social – Para uma Europa da Inovação e do Conhecimento». Esta foi a grande aposta da Presidência, tendo os resultados da mesma ultrapassado as melhores expectativas.

  • 32 Edwards, Geoffrey and Wiessala, Georg (2001), «Conscientious Resolve: The Portuguese Presidency of (...)

35Na linha dos processos iniciados no Luxemburgo, Colónia e Cardiff, os Quinze comprometeram-se a aplicar um conjunto de reformas, que pretendia combinar competitividade, emprego e combate à exclusão social, reforçando a economia do conhecimento e distinguindo o modelo social europeu. Foi a «Cimeira Dot.com»32, a cimeira das novas tecnologias, da sociedade da informação e da economia do conhecimento, que encerrou com êxito esta Presidência.

2007, a presidência do tratado

  • 33 Neves, Fernando d’Oliveira (2012), «Uma Aposta Vencedora», in Boletim Eletrónico Centro de Informaç (...)

36Portugal participou em «todos os núcleos pioneiros que visaram o aprofundamento do projeto europeu, assim como tem assumido uma atitude construtiva na vida da União»33. Em 2007, continuou com a mesma atitude, com a diferença de que teve uma motivação extra, a presidência do Conselho, que obteve do Primeiro-ministro, José Sócrates, a categoria de maior desafio da política externa portuguesa para esse ano. E assim, um pequeno país periférico faria girar em seu redor, como se de uma força centrípeta se tratasse, a política europeia.

37À semelhança das presidências anteriores, Portugal voltava a concertar os trabalhos de uma estrutura em recriação, onde o alargamento e o aprofundamento continuavam a figurar na «ordem do dia». Mais uma vez, pretendia-se que a Presidência portuguesa fosse um exercício de rigor, marcada pelo empenhamento e pela participação coletiva, um momento de afirmação de Portugal na Europa e da Europa no mundo.

38Exercer a presidência não é uma tarefa fácil. A par da responsabilidade vem uma considerável dose de exposição, com a imprensa, nacional e internacional, mas sobretudo a primeira, a seguir mais atentamente as atividades da UE. Assim, se por um lado, pode ser uma ótima oportunidade para melhorar a imagem do país, também pode, por outro, fazer justamente o contrário.

  • 34 Carvalho, João Pedro Silveira (1999), «Intervenção de S. E. o Diretor Geral da DGAC», in UE – Ano 2 (...)

39O facto de este exercício já não ser uma novidade para Portugal e de existir, de certo modo, a «interiorização coletiva de uma sensação de rotina»34, não faz esquecer o facto de as presidências serem cada vez mais complexas, quer ao nível das matérias quer do número de atores, o que requer uma extraordinária mobilização de estruturas, físicas e humanas. Continuava a esperar-se que Portugal, na qualidade de Presidente do Conselho, fizesse a gestão do Conselho e da atividade comunitária; promovesse iniciativas políticas; conciliasse os diversos interesses; seja a ligação com as restantes instituições do sistema comunitário; assim como o representante máximo da UE face ao exterior.

40Uma novidade: até então as presidências portuguesas realizaram-se no primeiro semestre do ano; a de 2007 foi no segundo, o que introduz uma nova questão, a do tempo útil. Com as férias de verão pouco após o arranque dos trabalhos e as festas de Natal, o tempo útil da presidência é reduzido, havendo necessidade de uma maior concentração das reuniões entre setembro e novembro.

41Em 2007 esperava-se que a presidência continuasse a ser um espaço de diálogo, onde os parceiros comunitários, assim como os países terceiros com os quais nos relacionamos de forma privilegiada, pudessem debater sobre a Europa de então e a Europa do futuro.

42Depois do abrandamento político na vida comunitária, tradicional em períodos marcados por eleições em França, que se realizaram no primeiro semestre de 2007, todos os parceiros comunitários queriam recuperar o tempo perdido. Assim, Portugal não só teria de gerir o rescaldo da «pausa para refletir», como reanimar o processo constitucional e fazê-lo de forma rápida e eficaz.

Superar as expectativas

43No âmbito do então novo sistema de presidência tripartida, estabelecido pelo Regulamento Interno do Conselho, de 15 de setembro de 2006 (2006/683/CE, Euratom), foi delineado um programa conjunto para
18 meses (janeiro 2007-Junho 2008), para as presidências alemã, portuguesa e eslovena. Neste programa35 figuram os objetivos a longo prazo da União, mas também os mais imediatos, aqueles que estarão no centro das ações dessas três presidências, e que estão, sumariamente, relacionados com o futuro da UE e o seu papel externo, a Estratégia de Lisboa e o espaço de liberdade, segurança e justiça.

  • 36 «Presidência Portuguesa do Conselho: Uma União mais Forte para um Mundo Melhor, julho a dezembro de (...)

44No que diz respeito às prioridades36 do semestre português, estas foram agregadas em três eixos principais: reforma dos Tratados; agenda de modernização das economias e das sociedades europeias; e reforço do papel da Europa no mundo. Em concreto, a realização desses eixos passava pela elaboração de um novo tratado; pelas questões associadas à Agenda de Lisboa (tecnologia, crescimento e emprego, sociedade do conhecimento, energia); a política marítima (Conferência Global sobre Oceanos); o alargamento (negociações com a Turquia, Croácia, Roménia e Bulgária); as pescas (conclusão das negociações do Fundo Europeu de Pescas); a Justiça e Assuntos Internos (JAI) (terrorismo, migrações, fronteiras, reforço da confiança no setor da justiça) imigração ilegal; e as relações externas (Cimeiras UE-Rússia, UE-Índia, UE-China, Balcãs Ocidentais e Mediterrâneo).

45Esta Presidência teve tanto de célere como de apresentação de resultados, tendo sido rápida e eficaz. No que diz respeito à modernização da economia, instituiu-se um novo ciclo para a Estratégia de Lisboa, passando esta a ser assumida como «a agenda de inovação e criatividade com a qual a União deve fazer face aos desafios da globalização».

  • 37 Ferreira-Pereira (2008), Laura C., «Portugal e a presidência da União Europeia …», p. 141.

46Quanto ao terceiro eixo, foram realizadas diversas cimeiras (entre a UE e o Brasil, a Rússia, a Ucrânia, a Índia), sendo de destacar a II Cimeira UE-África, o que contribuiu para o «reforço do papel de Portugal no desenvolvimento e extensão das parcerias estratégicas da UE e, por consequência, na própria evolução da sua ação externa»37.

47Mas o ponto alto desta Presidência foi a assinatura do futuro Tratado de Lisboa, a 13 de dezembro, no Mosteiro dos Jerónimos. Dando cumprimento ao mandato alcançado no Conselho Europeu de Bruxelas (21-22 de junho de 2007) – convocar uma Conferência Intergovernamental (CIG), negociar um projeto de texto e obter um acordo –, o Governo português cumpriu integralmente esse mandato. A CIG foi aberta logo a 23 de julho, tendo as negociações técnicas sido concluídas no início de outubro, pelo que foi possível chegar a um acordo político sobre o projeto de tratado ainda durante esse mês, a 18, na sessão da CIG a nível de chefes de Estado e de Governo.

48Paradoxalmente, será o Tratado de Lisboa a ditar a alteração do modelo das presidências rotativas, não só com a criação da figura de presidente do Conselho Europeu, mas também ao diminuir várias das competências das presidências rotativas.

49À semelhança das anteriores, esta presidência também mereceu «avaliação positiva», tendo sido alcançados os principais objetivos delineados e «em alguns casos, superar as expectativas iniciais»38, como foi o caso da assinatura do Tratado de Lisboa. No cômputo geral, mais uma vez, Portugal confirmou não apenas competência no desempenho do cargo, mas também proatividade no que diz respeito aos avanços desejáveis para o processo de construção europeu.

Considerações finais

  • 39 Michalski, Anna e Bertrand, Gilles (2000), «The Future of EU Institutions: Insights from the Scenar (...)

50Nos seus mais de cinquenta anos de existência, a UE aprendeu a «navegar entre dois perigos: o risco de sucumbir à “tirania dos pequenos” por um lado, e ao espetro de um diretorado gerido pelos “grandes” por outro»39. Nesse sentido, as presidências contribuíram para a manutenção desse «status quo», uma vez que independentemente do seu tamanho ou influência, cada Estado-membro ainda tem a oportunidade de ocupar a presidência durante seis meses.

51Sete anos após a adesão, Portugal assumiu pela primeira vez a presidência do Conselho da UE, exercício essencial no sistema institucional comunitário. Antes de 1992, surgiram algumas visões catastróficas de que Portugal não estaria preparado para um exercício tão exigente e que essa tarefa se iria saldar pelo embaraço quando comparada com a de outros parceiros mais experimentados, o que de todo não se veio a confirmar, uma vez que a primeira Presidência portuguesa não só desempenhou com qualidade as suas obrigações, como cumpriu e ultrapassou mesmo as expectativas que sobre ela pendiam.

52Em 1992, eram várias as fraquezas para um bom desempenho da Presidência: falta de experiência, não dispor de funcionários especializados em assuntos europeus, fraca capacidade de influência nas instituições comunitárias, logística; mas tinha a seu favor a capacidade de cultivar um bom relacionamento com os seus principais interlocutores.

53Em 2000, os portugueses já se sentiam mais confortáveis no contexto europeu, havia o antecedente de uma presidência anterior bem sucedida, pelo que a Presidência de 2000 constituiu um momento importante, mas natural, da integração de Portugal na UE. Havia, contudo, também maiores expectativas internas em relação ao contributo desta presidência.

  • 40 Bassompierre (1988), Changing the Guard in Brussels…, p. 106.

54A inquietação por resultados, por mais e melhores resultados, pode, no entanto, ser contraproducente, uma vez que, como refere Guy de Bassompierre, qualquer presidência apenas é capaz de influenciar 5 a 10% dos assuntos, não só devido à curta duração da mesma, como à própria inércia instalada e à resistência aos avanços40. Mas Portugal cumpriu com êxito esta Presidência sendo de destacar o acordo sobre aquela que ficou designada por «Estratégia de Lisboa».

55Com um intervalo, primeiro de oito anos (1992-2000), e posteriormente de sete (2000-2007), os temas a abordar na presidência portuguesa do Conselho em 2007 foram naturalmente distintos dos das anteriores, o que torna cada presidência única desse ponto de vista. Assim, no que a Portugal diz respeito, vamos assistir a programas bem distintos: se em 1992 o mote era «Rumo à União Europeia» e três os objetivos principais – consolidar Maastricht, reforçar os laços com o mundo e perspetivar o alargamento (o 4.º) –, já em 2000 os temas principais estavam relacionados com a CIG, com o futuro alargamento (o 5.º) e ainda com as questões do emprego e da competitividade; sendo que, em 2007, os assuntos do momento referiram-se ao Tratado Constitucional, à Agenda de Lisboa, no que diz respeito ao crescimento e ao emprego, à sociedade do conhecimento e à tecnologia, assim como em torno das negociações tendentes a um novo alargamento. Também esta Presidência foi bem sucedida nos seus propósitos, tendo sido o seu corolário o acordo sobre o primeiro tratado europeu com um nome português, o Tratado de Lisboa.

56Entre a definição da estrutura de organização e de preparação de uma presidência até à apreciação das suas linhas orientadoras, ficam vários encontros de trabalho, a fixação do calendário de reuniões, a formação específica dos funcionários, a elaboração e revisão do material informativo e as visitas do Ministro dos Negócios Estrangeiros às capitais dos Estados-membros. No entanto, tem-se, sucessivamente, reduzido para metade o tempo de preparação (1988-92), (1998-2000), (2006-2007), o que demonstra maior familiaridade e à vontade com este exercício.

57Com base nestas três presidências podemos concluir que (1) a presidência do Conselho, quando bem sucedida, é um fator de projeção positiva da imagem do Estado e uma ocasião privilegiada para reforçar a imagem internacional do país e do seu nível de integração na vida comunitária, o que, efetivamente aconteceu; (2) e um momento especial de participação e de influência nos fora comunitários e internacionais, durante o qual se possui uma maior capacidade, ainda que mesmo assim relativa, para influenciar os resultados pretendidos.

  • 41 Silva, Aníbal Cavaco (2011), «Portugal – 25 anos de integração europeia», in Roteiros, vol. V, Lisb (...)

58No fundo, o bom desempenho nas três presidências «fortaleceu o nosso capital de afirmação»41, assim como demonstrou que Portugal passou de um participante atento do processo de construção europeu a participante ativo, para o qual já não bastava observar, pretendendo construir algo em comum.

59Do Centro Cultural de Belém, passando pela Feira Internacional de Lisboa, até ao Pavilhão Atlântico, as três presidências portuguesas espraiaram-se ao longo do Tejo, lembrando-nos de que mudam os mares que navegamos mas que continuamos marinheiros.

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Notas

1 Costa, Francisco Seixas da (2002), «A Europa e a Política Externa Portuguesa», in Diplomacia Europeia: Instituições, Alargamento e o Futuro da União, Lisboa, D. Quixote, p. 47.

2 Além do Conselho, a UE é composta pelo Parlamento Europeu, eleito por sufrágio universal direto; a Comissão Europeia que exerce funções de coordenação, execução e gestão do orçamento e das políticas comunitárias, e zela também pela aplicação dos tratados; o Tribunal de Justiça da União Europeia, que garante o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados; o Tribunal de Contas, a quem compete controlar as finanças da União; o Banco Central Europeu, que tem a seu cargo a definição e execução da política monetária para a área do Euro; e, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa em 2009, o Conselho Europeu, que deverá contribuir com os impulsos necessários ao desenvolvimento e definição das orientações e prioridades políticas gerais da UE (Tratado de Lisboa, artigo 9.º).

3 Magnette, Paul and Nicolaïdis, Kalypso (2003), Large and Small Member States in the European Union: Reinventing the Balance, Notre Europe, Research and European Issues n.º 25, s.l., p. 6.
Acerca da liderança através da presidência do Conselho pelos pequenos Estados, ler: Bunse, Simone (2009), Small states and EU governance: leadership through the Council presidency, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2009.

4 Com exceção da do Conselho dos Negócios Estrangeiros, presidida pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, cargo criado com o Tratado de Lisboa e ocupado presentemente por Catherine Ashton.

5 Bassompierre, Guy de (1988), Changing the Guard in Brussels – An Insider’s View of the EC Presidency, Washington, CSIS, p. 106.

6 Ferreira-Pereira, Laura C. (2008), «Portugal e a presidência da União Europeia (1992-2007)», Relações Internacionais, n.º 20, Lisboa, IPRI, pp. 131-143.

7 Embora apliquemos uniformemente a expressão Conselho da União Europeia para todas as presidências portuguesas, em relação à primeira deve-se entender Conselho das Comunidades Europeias, dado que em 1992, ainda não existia a designação União Europeia.

8 Artigo 11 do Ato de Adesão, in Comunidades Europeias (1988), Atos Relativos às Adesões às Comunidades Europeias, Luxemburgo, Serviço de Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, p. 216.

9 A Grécia, que se tornou oficialmente Estado-membro da UE em 1981, assumiu logo no segundo semestre de 1983 a presidência do Conselho, situação que redundou num fracasso, uma vez que não estava preparada para assumir semelhante função num tão curto espaço de tempo após a adesão, tendo inclusive que ser auxiliada pela França no desempenho dessa responsabilidade.

10 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1988), Preparação da Primeira Presidência Portuguesa do Conselho das Comunidades Europeias, Lisboa, MNE, p. 1.

11 Box, Graham (1991), Portugal’s Presidency, Lisboa, ICEP, p. 105.

12 Silva, Aníbal Cavaco (2004), Autobiografia Política II, Círculo de Leitores, Lisboa, p. 45.

13 Magone, José (1997), European Portugal: The Difficult Road to Sustainable Democracy, Houndmills, Palgrave,
p. 165.
Na sequência da desintegração da ex-Jugoslávia, em 1991, os Bósnios declararam a independência da república da Bósnia e Herzegovina no início de 1992, dando início a um conflito armado entre bósnios, sérvios e croatas, que durou entre 1992 e 1995.

14 Comunidades Europeias (1997), Guia do Conselho – I. Manual da Presidência, Luxemburgo, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, p. 11.

15 Novos parâmetros da construção europeia; realizar o presente; projetar o futuro; cooperação intergovernamental nos domínios judiciário e de segurança interna; e cooperação política europeia. Ministério dos Negócios Estrangeiros (1991), Rumo à União Europeia, Lisboa, MNE.

16 O Pacote Delors II é uma expressão comummente utilizada para designar as Perspetivas Financeiras da UE para 1993-1999 e que, na prática, é um conjunto de medidas respeitantes à distribuição do orçamento comunitário.

17 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1989), Portugal nas Comunidades Europeias, 3.º Ano, Lisboa, MNE, p. 332.

18 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1990), Portugal nas Comunidades Europeias, 4.º Ano, Lisboa, MNE,
pp. 351-352.

19 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1991), Portugal nas Comunidades Europeias, 5.º Ano, Lisboa, MNE,
pp. 381-386.

20 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1992), Portugal nas Comunidades Europeias, 6.º Ano, Lisboa, MNE,
p. 331-333.

21 Pinheiro, João de Deus (1991), «Prefácio», in Portugal’s Presidency, Lisboa, ICEP, p. 6.

22 Para uma leitura detalhada sobre a evolução dos dossiers durante esta Presidência e sobre os principais resultados atingidos, consultar: Ministério dos Negócios Estrangeiros (1992), Presidência Portuguesa do Conselho de Ministros das Comunidades Europeias, Lisboa, MNE.

23 Ministério dos Negócios Estrangeiros, Preparação da Primeira Presidência Portuguesa do Conselho das Comunidades Europeias, Lisboa, MNE, p. 3.

24 Ministério dos Negócios Estrangeiros (1999), Portugal na União Europeia, 13.º Ano, Lisboa, MNE, p. 21
Um ano mais tarde foram criadas no Ministério dos Negócios Estrangeiros três estruturas distintas: Grupo de Coordenação, Missão de Organização e Logística e Estrutura de Acompanhamento. Foi efetuado o levantamento das necessidades em termos de meios humanos e materiais (infraestruturas, telecomunicações, alojamento, transportes) e afetados os meios para a satisfação desses propósitos. A nível da imagem, foi selecionado o logótipo, elaborado material informativo e concebida a página da Internet. In Ministério dos Negócios Estrangeiros (2000), Portugal na União Europeia, 14.º Ano, Lisboa, MNE, pp. 31-33.

25 Valente, Vasco (2000), «Intervenção de S. E. o Representante Permanente de Portugal na UE», in A Diplomacia Portuguesa: Perspetivas e Prioridades, MNE, Lisboa, p. 218.

26 Ministério dos Negócios Estrangeiros (2000), Programa da Presidência Portuguesa da União Europeia, Lisboa, MNE.

27 Para uma leitura mais detalhada, ponto a ponto, consultar: COSTA, Francisco Seixas da (2000), «Presidência Portuguesa da UE: Um Balanço», in O Economista, n.º 13, pp. 218-232.

28 Conclusões do Conselho Europeu de Santa Maria da Feira disponíveis em: http://ftp.infoeuropa.ciejd.pt/000005001-000010000/000006381.pdf, a 2 de fevereiro de 2012.

29 Esse foi um período muito complicado, que se refletiu em todas as áreas com, nomeadamente, a França a boicotar apertos de mão, discursos e “fotos de família”, e que Portugal teve que gerir de modo a não ser acusado pelos austríacos de serem impedidos de participar no desenrolar dos trabalhos.

30 Comunidades Europeias (1997), Guia do Conselho – I. Manual da Presidência, Luxemburgo, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, p. 9.
De facto, a «ordem do dia» não é simétrica nos seus conteúdos, se bem que há um outro fator que interfere e que é a dinâmica da decisão que, em 1992, por exemplo não permitiu dividir bem a «ordem do dia», levando à concentração das matérias para o final da presidência, apesar das planificações, tendo o mesmo voltado a acontecer em 2000, com os trabalhos a complicarem-se devido à atitude de ostracismo tomada por alguns chefes de Estado e de Governo em relação à Áustria.

31 Magone, José (2004), The Developing Place of Portugal in the European Union, New Brunswick, Transaction, p. 204.

32 Edwards, Geoffrey and Wiessala, Georg (2001), «Conscientious Resolve: The Portuguese Presidency of 2000», in Journal of Common Market Studies, vol. 39, September, p. 44

33 Neves, Fernando d’Oliveira (2012), «Uma Aposta Vencedora», in Boletim Eletrónico Centro de Informação Europeia Jacques Delors, n.º CIEJD, disponível em http://ftp.infoeuropa.ciejd.pt/000035001-000036000/000035738.html, a 2 de fevereiro de 2012.

34 Carvalho, João Pedro Silveira (1999), «Intervenção de S. E. o Diretor Geral da DGAC», in UE – Ano 2000: Perspetivas para a Presidência Portuguesa, Lisboa, MNE, p. 169.

35 Disponível em https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000037852/documento/0001/, a 2 de fevereiro de 2012.

36 «Presidência Portuguesa do Conselho: Uma União mais Forte para um Mundo Melhor, julho a dezembro de 2007», disponível em https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000038660/documento/0001/, a 2 de fevereiro de 2012.

37 Ferreira-Pereira (2008), Laura C., «Portugal e a presidência da União Europeia …», p. 141.

38 «Balanço da Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia», disponível em https://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000040070/documento/0001/, a 02/02/12.

39 Michalski, Anna e Bertrand, Gilles (2000), «The Future of EU Institutions: Insights from the Scenarios Europe 2010», in Rethinking the EU – IGC 2000 and Beyond, Maastricht, Institut Européen d’Administration Publique, p. 291.

40 Bassompierre (1988), Changing the Guard in Brussels…, p. 106.

41 Silva, Aníbal Cavaco (2011), «Portugal – 25 anos de integração europeia», in Roteiros, vol. V, Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, p. 332.

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Título Imagem I. Logótipos de cada presidência
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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Alice Cunha, « Portugal no Centro da Europa: As Presidências Portuguesas do Conselho da União Europeia (1992, 2000 e 2007) », Ler História, 64 | 2013, 163-177.

Referência eletrónica

Alice Cunha, « Portugal no Centro da Europa: As Presidências Portuguesas do Conselho da União Europeia (1992, 2000 e 2007) », Ler História [Online], 64 | 2013, posto online no dia 11 Novembro 2014, consultado no dia 24 Julho 2017. URL : http://lerhistoria.revues.org/303 ; DOI : 10.4000/lerhistoria.303

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Autor

Alice Cunha

Instituto de História Contemporânea – FCSH-UNL. Investigadora no Instituto de História Contemporânea, FCSH-UNL. Os seus principais interesses de investigação relacionam-se com as relações entre Portugal e a União Europeia, a história da construção e da integração europeia, o alargamento e a europeização.
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